Grondstoffengebruik en afvalpreventie

Dit onderwerp is bedoeld voor vergunningverleners en toezichthouders voor de industrie en voor producerende bedrijven.

Voor vergunningverleners en toezichthouders geeft het inzicht in de wettelijke grondslag om grondstoffengebruik en afvalpreventie mee te nemen bij hun taken in het kader van de Ow. Voor de uitvoering geeft de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) handvatten om invulling te geven aan deze verplichtingen.

Het CMP focust voor dit onderwerp op de omgevingsvergunning omdat de wetgeving daarvoor verplicht om aandacht te besteden aan het gebruik van grondstoffen en preventie van afval. Daarom is dit onderwerp in ieder geval relevant voor vergunningplichtige bedrijven, zoals Seveso-inrichtingen, ippc-installaties en enkele andere grote milieubelastende installaties in de industrie. De genoemde circulaire maatregelen in de handreiking kunnen echter door alle type bedrijven worden benut.

Bedrijven lezen in paragraaf 3 welke wetgeving relevant is voor hun producten en processen. De handreiking laat zien welk soort maatregelen zij kunnen nemen om aan de eisen te voldoen en hun bedrijfsprocessen meer circulair en toekomstbestendig te maken.

Voor de transitie naar een circulaire economie kijken we niet alleen naar afval, maar naar hoe we omgaan met grondstoffen in de hele keten. In het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) zet de overheid in op vier circulariteitstrategieën: verminderen van het grondstoffengebruik, vervangen van grondstoffen, verlengen van de levensduur van producten en hoogwaardige verwerking van afval.

Bedrijven kunnen hun producten circulair ontwerpen. Daarnaast hebben keuzes in de bedrijfsprocessen invloed op de grondstoffen en hulpstoffen die ze gebruiken en het afval dat ze produceren. Door meer grip te krijgen op hun grondstoffen en afval, zijn bedrijven beter in staat risico’s in de keten te beheersen en innovatiekansen te benutten. Daarnaast zijn ze beter voorbereid op de veranderingen in de wetgeving op het gebied van circulaire economie.

In paragraaf 3.1 wordt eerst kort geschetst welke wetgeving eisen stelt aan grondstoffengebruik en productie van afval. Het gaat om wetgeving voor producten en voor de processen om de producten te maken. Daarna wordt in paragraaf 3.2 voor bedrijfsprocessen in Nederland verder beschreven welke grondslagen er in de wetgeving zijn om dit mee te nemen in de vergunningen.

Bedrijven hebben zowel te maken met wetgeving voor de producten die ze op de markt brengen, als met wetgeving voor de processen op hun bedrijfslocaties. Daarnaast geldt voor bepaalde bedrijven bijvoorbeeld de wetgeving voor duurzaamheidsrapportage.

Productwetgeving

De productwetgeving bestaat bijvoorbeeld uit de Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen (REACH) en de Ecodesign verordening voor duurzaam ontwerp van producten. REACH stelt eisen aan het in de handel brengen en toepassen van chemische stoffen in producten. Onder de Ecodesign verordening worden per productgroep eisen aan het ontwerp van producten gesteld, zoals voor de repareerbaarheid en recyclebaarheid.

Wetgeving voor processen

Voor vermindering van grondstoffengebruik en afval in de bedrijfsprocessen is met name de Europese Richtlijn industriële emissies (Richtlijn 2010/75/EU) van belang. Deze is in Nederland geïmplementeerd in de Omgevingswet. De Richtlijn industriële emissies geldt voor bedrijfsprocessen die grote impact hebben op het milieu. Uitgangspunt van de Rie is onder meer dat het niveau van milieubescherming in de vergunningvoorschriften (mede) wordt bepaald door de toepassing van de beste beschikbare technieken (BBT) in de betrokken installatie. Voor veel bedrijfstakken worden hierbij ook eisen aan grondstoffengebruik en het voorkomen van afvalstoffen gesteld. De Rie is recent gewijzigd en in de gewijzigde Rie wordt nog meer aandacht besteed aan maatregelen om het ontstaan van afvalstoffen te voorkomen en om het gebruik van hulpbronnen en energie te optimaliseren. Deze wijziging moet nog worden geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving.

Paragraaf 3.2 gaat verder in op de verplichtingen en mogelijkheden om grondstoffengebruik en afvalpreventie mee te nemen bij een omgevingsvergunning. Zie paragraaf 5 Toekomstplannen voor meer informatie over de gewijzigde Rie.

Andere relevante delen van het CMP

Als bedrijven secundaire materialen gebruiken, dan is belangrijk om te weten of hun activiteiten ook aan de afvalwetgeving moeten voldoen. Daarvoor gebruiken zij de toetsingskaders in Afvalstof of niet-afvalstof. Naast maatregelen voor grondstofgebruik en afvalpreventie is ook het scheiden van afval voor veilige en hoogwaardige verwerking van belang. Hiervoor geldt een wettelijke verplichting voor alle bedrijven. Dit is toegelicht en verder uitgewerkt in het toetsingskader van Gescheiden houden bedrijfsafval en gevaarlijk afval.

In Overzicht wetgeving in de keten staat meer uitleg over de verschillende soorten wetgeving die relevant is voor circulaire economie bij productontwerp, productie, gebruiksfase en afvalverwerking.

In Nederland is de vergunningverlening, toezicht en handhaving voor bedrijfsprocessen die effect hebben op het milieu geregeld in de Omgevingswet. Grondstoffengebruik en afvalpreventie komen in de Ow en onderliggende besluiten met name in de omgevingsvergunning aan bod. Bij het beoordelen en opstellen van een omgevingsvergunning zijn diverse momenten om grondstoffengebruik en afvalpreventie aandacht te geven. Zo moet bevoegd gezag bepaalde onderdelen van de vergunningaanvraag verplicht toetsen, bijvoorbeeld of er aan de aanvraagvereisten is voldaan. Op andere momenten kan bevoegd gezag zelf bepalen of het opleggen van eisen noodzakelijk is, denk aan de mogelijkheid om voorschriften aan de vergunning te verbinden.

In de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) worden de stappen in het vergunningverleningsproces en de bijbehorende verplichtingen en mogelijkheden voor het stellen van eisen nader toegelicht. Hierin worden bevoegd gezagen handvatten geboden om deze verplichtingen en mogelijkheden invulling te geven.

In de onderstaande paragrafen worden de wettelijke grondslagen beschreven van wat bevoegd gezag moet en kan doen aan grondstoffengebruik en afvalpreventie bij de vergunningverlening. Hierin wordt toegelicht voor welke activiteiten dit van toepassing is. Vervolgens wordt voor het beoordelen van de vergunning ingegaan op de aanvraagvereisten, beoordelingsregels, beste beschikbare technieken en de milieueffectrapportage. Ten slotte wordt het verbinden van voorschriften aan de vergunning beschreven.

Met een omgevingsvergunning kunnen burgers, bedrijven en overheden toestemming vragen om activiteiten in de leefomgeving uit te voeren. Er zijn verschillende zaken die aanleiding kunnen geven voor een vergunningplicht, bijvoorbeeld bouwen, maar ook effecten op het milieu. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn diverse milieubelastende activiteiten benoemd waarvoor regels gelden.

Als basis geeft artikel 4.22 van de Ow aan dat voor deze milieubelastende activiteiten onder andere regels worden gesteld met het oog op het zuinig gebruik van grondstoffen en doelmatig afvalbeheer. In het Bal is bepaald wat milieubelastende activiteiten zijn, voor welke van deze activiteiten een vergunningplicht geldt en welke regels van toepassing zijn op de activiteiten. Verschillende productieprocessen met grondstoffen als ertsen, metalen, kunststoffen, hout, papier en voedingsmiddelen zijn bijvoorbeeld aangewezen als milieubelastende activiteit. Het nemen van preventieve maatregelen is een belangrijk criterium voor het verlenen van vergunningen voor milieubelastende activiteiten.

Er zijn vier mogelijke aanleidingen om grondstoffengebruik en afvalpreventie te beoordelen:

• Aanvraag nieuwe vergunning
• Aanvraag wijziging verleende vergunning
• Actualisatie verleende vergunning door nieuwe BBT-conclusies
• Ambtshalve wijziging van verleende vergunning

Grondstoffengebruik en afvalpreventie kunnen zowel bij nieuwe vergunningen als bij de wijziging van een verleende vergunning aan de orde zijn. Bij bestaande vergunningen kan de vergunninghouder vragen om een wijziging van de vergunning of het bevoegd gezag kan de vergunning wijzigen. Bij een aanvraag voor een vergunning is bevoegd gezag verplicht om grondstoffengebruik en afvalpreventie aandacht te geven als de aanvraag daar gevolgen voor heeft. Deze verplichtingen en mogelijkheden worden in de paragrafen hieronder toegelicht.

Voor het toepassen van de beste beschikbare technieken zijn het bedrijf en bevoegd gezag verplicht om de vergunning binnen vier jaar te actualiseren (zie paragraaf 3.2.4 Beoordelen beste beschikbare technieken).

Daarnaast heeft een bevoegd gezag nog de bevoegdheid om een bestaande of verleende vergunning ambtshalve te wijzigen op grond van artikel 5.34 Ow en (Bkl). Het ambtshalve wijzigen is toegestaan op gronden waarop de aanvraag geweigerd kan worden. Het bevoegd gezag moet motiveren waarom een aanpassing van de vergunning nodig is. Bijvoorbeeld omdat het bevoegd gezag van mening is dat niet alle passende preventieve maatregelen worden genomen om milieuverontreiniging of het ontstaan van afvalstoffen te voorkomen, zoals artikel 8.9 Bkl voorschrijft. Hierbij mag bevoegd gezag de grondslag van de aanvraag van de vergunning niet verlaten. De vergunningaanvraag bepaalt wat er vergund kan worden. Is bijvoorbeeld een bepaalde verwerkingstechniek vergund? Dan mag bevoegd gezag niet in alle gevallen ambtshalve een andere techniek voorschrijven. Dat zou betekenen dat de grondslag van de aanvraag verlaten wordt.

Bij het aanvragen van een vergunning moet een bedrijf informatie aanleveren over de diverse onderwerpen die in de vergunning aan bod kunnen komen. Dit geldt ook voor gegevens over grondstoffen, hulpstoffen en afvalstoffen. Het bevoegd gezag moet de vergunningaanvraag vervolgens toetsen op volledigheid. Als de gegevens onvolledig zijn, kunnen aanvullende gegevens gevraagd worden.

De aanvraagvereisten voor omgevingsvergunningen staan in de Omgevingsregeling (Or). De algemene aanvraagvereisten die voor alle activiteiten gelden zijn beperkt en gaan over het beschrijven van de activiteit en de locatie. Daarnaast zijn er voor verschillende soorten milieubelastende activiteiten uitgebreidere en specifiekere aanvraagvereisten. In artikel 7.27 Or wordt voor bepaalde activiteiten informatie gevraagd over onder andere grondstoffen, hulpstoffen en afvalstoffen. Hiermee geeft de wetgeving de basis om voor deze activiteiten het grondstoffengebruik en productie van afval te beoordelen.

De aanvraagvereisten gelden niet voor alle bedrijven zoals blijkt uit de eerste zin van het artikel. Per milieubelastende activiteit uit het Bal is bepaald of de vergunningaanvraag moet voldoen aan de aanvraagvereisten uit artikel 7.27 Or. In de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) staat in de bijlage een lijst met de vergunningplichtige milieubelastende activiteiten waarvoor dit geldt.

Vervolgens volgen uit artikel 8.9 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) de beoordelingsregels voor het verlenen van vergunningen voor milieubelastende activiteiten. Dit zijn de criteria waaraan de vergunningaanvraag getoetst moet worden om te bepalen of een vergunning verleend kan worden.

Afvalpreventie en grondstoffengebruik zijn onderdeel van deze beoordelingsregels. Bevoegd gezag moet in ieder geval beoordelen of voldoende maatregelen zijn genomen om afvalstoffen te voorkomen of beperken (artikel 8.9 lid 1 onder b Bkl). Voor de transitie naar een circulaire economie is het van belang dat niet alleen wordt gekeken naar afvalstoffen, maar dat geïntegreerd wordt gekeken naar het voorkomen van milieuverontreiniging. Zodat de preventieve maatregelen voor het verminderen van de milieu-impact door grondstoffengebruik en productie van afvalstoffen in samenhang worden bekeken.

Bij het verlenen van een omgevingsvergunning staat het voorkomen van milieuverontreiniging centraal (artikel 8.9 lid 1 onder a en c Bkl). De definitie van milieuverontreiniging in het Bkl komt uit de Richtlijn industriële emissies en is ruim geformuleerd.

Het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, grondstoffengebruik en afvalproductie is direct en indirect verantwoordelijk voor de aantasting van het milieu en moet dus ook zoveel mogelijk worden voorkomen of beperkt. Bij het beoordelen van de vergunning moet de vergunningverlener daarom toetsen of het bedrijf bijvoorbeeld voldoende maatregelen neemt om het ontstaan van afvalstoffen te voorkomen en welke grondstoffen gebruikt worden. Bedrijven dienen aannemelijk te maken dat zij voldoende maatregelen nemen om milieuverontreiniging te voorkomen. In de Handreiking grondstoffenebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) is dit verder toegelicht.

Bevoegd gezag moet ook beoordelen of de vergunningaanvraag voldoet aan de beste beschikbare technieken (BBT). Dat volgt uit artikel 8.9 lid 1 onder d Bkl en artikel 8.10 Bkl. Hierin is bepaald dat bij het verlenen van de vergunning rekening gehouden wordt met de door de Europese Commissie vastgestelde BBT-conclusies en informatiedocumenten. In de BBT-conclusies staan voor veel bedrijfstakken ook eisen aan grondstoffengebruik en het voorkomen van afvalstoffen.

Zowel nieuwe als bestaande vergunningen moeten voldoen aan de BBT. Als een nieuwe BBT-conclusie wordt gepubliceerd, hebben bedrijf en bevoegd gezag vier jaar de tijd om te voldoen aan de nieuwe BBT-conclusie (artikel 8.98 en 8.99 van het Bkl).

Als voor een milieubelastende activiteit geen BBT-conclusies zijn bepaald, kan het bevoegd gezag zelf de beste beschikbare technieken bepalen. Dit kan ook als de van toepassing zijnde BBT-conclusie niet alle milieugevolgen van de activiteit behandelt. Op grond van artikel 8.10 lid 2 Bkl moet het bevoegd gezag bij het bepalen van BBT onder andere rekening houden met: de toepassing van technieken die weinig afvalstoffen veroorzaken (a) en met het verbruik en de aard van grondstoffen (i).

In de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) worden enkele voorbeelden van BBT-conclusies voor grondstoffengebruik en afvalpreventie beschreven.

De wetgeving voor milieueffectrapportage (mer) geeft ook aanknopingspunten voor grondstoffengebruik en afvalpreventie in de vergunningverlening. De wet schrijft voor wanneer een mer-beoordeling aan de orde is en in welke gevallen er in ieder geval een mer moet worden opgesteld. Als dit van toepassing is, dan kunnen de uitkomsten van een mer of de mer-beoordeling betrokken worden bij de beoordeling van het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning.

In de Europese Richtlijn voor milieueffectbeoordeling van projecten (mer-richtlijn, Richtlijn 2011/92/EU) is aandacht voor het beschrijven van productieprocessen, het gebruik van (primaire) grondstoffen en voor afvalstoffen. De richtlijn geeft aan dat bij een project het gebruik van natuurlijke hulpbronnen moet worden beschreven waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de duurzame beschikbaarheid van deze bronnen.

De mer-richtlijn is geïmplementeerd in de Omgevingswet (Ow) en het Omgevingsbesluit (Ob). De regels voor de milieueffectrapportage en mer-beoordelingsprocedure staan in afdeling 16.4 van de Ow. De wetgeving over de mer geldt niet voor alle bedrijven. Uit bijlage V van het Ob kan worden afgeleid of voor de milieubelastende activiteit een milieueffectrapportage of een mer-beoordeling van toepassing is.

In hoofdstuk 11 van het Ob staan de eisen aan de milieueffectrapportage zelf en de eisen aan de mededeling voor de mer-beoordelingsprocedure beschreven. Bij de mer-beoordeling is in artikel 11.10 Ob vastgelegd dat onder andere informatie verstrekt moet worden over de verwachte residuen en afvalstoffen en over het gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Bij een project-mer kan het bevoegd gezag vragen alternatieven te onderzoeken over het grondstoffengebruik en het voorkomen van afval in afwijking van het beoogde initiatief. In de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) wordt hier verder op ingegaan.

Bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om voorschriften te stellen in de omgevingsvergunning. In voorschriften regelt het bevoegd gezag onder welke voorwaarden de vergunninghouder de vergunde activiteit mag uitvoeren. Hierin staan bijvoorbeeld technieken die gebruikt moeten worden of maatregelen die genomen moeten worden.

Dat kan op grond van diverse artikelen:

• In artikel 5.34 Ow staat dat voorschriften kunnen worden verbonden die samenhangen met de rijksbeoordelingsregels. In dit geval zijn dat de beoordelingsregels uit artikel 8.9 van het Bkl. Zoals beschreven in paragraaf 3.2.3 Beoordelingsregels voor vergunningaanvraag zijn afvalpreventie en grondstofgebruik direct en indirect onderdeel van de beoordelingsregels.
• Artikel 8.29 Bkl geeft daarnaast de bevoegdheid tot het opnemen van voorschriften over het voorkomen van afvalstoffen of doelmatig afvalbeheer. Dit kan een grondslag zijn om een preventieonderzoek of specifieke maatregelen voor te schrijven.
• Artikel 8.32 Bkl geeft de mogelijkheid om voorschriften te verbinden aan het bijhouden en verzamelen van gegevens. Hiermee kan bijvoorbeeld voorgeschreven worden dat het (secundaire) grondstoffengebruik geregistreerd moet worden.

Bij het stellen van voorschriften gelden beperkingen voor het bevoegd gezag. Bijvoorbeeld dat het niet mogelijk is om iets anders te vergunnen dan is aangevraagd door de initiatiefnemer. Ook mogen de voorschriften niet in strijd zijn met productwetgeving.

Duidelijk is in ieder geval dat grondstoffengebruik en afvalpreventie beoordeeld moeten worden bij de aanvraag om een omgevingsvergunning en dat hiervoor voorschriften kunnen worden opgenomen. In de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) staan verdere handvatten hiervoor. Daarnaast staan in de handreiking enkele aandachtspunten voor het toezicht op de naleving van de vergunningvoorschriften.

Dit onderwerp bevat geen toetsingskader waar bevoegd gezag rekening mee moet houden op grond van artikel 10.14 Wet milieubeheer. Het beschrijft de geldende wetgeving rondom grondstoffengebruik en afvalpreventie en in de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) worden vergunningverleners en toezichthouders verdere handvatten geboden voor het vergunningverleningsproces en het bijbehorende toezicht.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Dit onderwerp in het CMP en de bijbehorende handreiking geeft vergunningverleners en toezichthouders aan waar zij grondstoffengebruik en afvalpreventie mee moeten en kunnen nemen in hun werk. Tijdens de uitvoeringsperiode van het CMP volgen we de ervaringen van omgevingsdiensten met grondstoffengebruik en afvalpreventie in de vergunningverlening en toezicht. Mochten er op enig moment best practices beschikbaar zijn voor het meenemen van preventie in de omgevingsvoorschriften, dan worden deze in de handreiking opgenomen.

Daarnaast wordt in de komende jaren de gewijzigde Richtlijn industriële emissies geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Daarin wordt meer aandacht besteed aan afvalpreventie en grondstoffengebruik. Hiermee komt er een verplichting voor bedrijven tot het opstellen van een milieubeheersysteem en een transformatieplan. In het milieubeheersysteem worden onder andere maatregelen opgenomen om het ontstaan van afvalstoffen te voorkomen en het gebruik van hulpbronnen te optimaliseren. Het transformatieplan gaat informatie bevatten over de manier waarop het bedrijf de installatie in de periode van 2030-2050 zal transformeren om bij te dragen aan de totstandkoming van een klimaat neutrale en circulaire economie uiterlijk in 2050. Een auditorganisatie beoordeelt of transformatieplannen in overeenstemming zijn met de vastgestelde eisen. De gevolgen van deze nieuwe verplichtingen voor nationale wetgeving en het vergunningverleningsproces zullen de komende jaren duidelijk worden. Te zijner tijd zal dat ook in het CMP worden opgenomen.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

Voor het onderwerp grondstoffengebruik en afvalpreventie in vergunningverlening vindt u hier de belangrijkste hulpmiddelen die u daarbij kunt gebruiken.

Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie

Dit onderwerp beschrijft de geldende wetgeving. In de Handreiking grondstoffengebruik en afvalpreventie in de omgevingsvergunning (pdf, 348 kB) worden vergunningverleners en toezichthouders verdere handvatten geboden voor het vergunningverleningsproces en het bijbehorende toezicht.

IPLO over Omgevingswet

Alle informatie over de Omgevingswet en de bijbehorende besluiten en regelingen is te vinden op de website iplo.nl van Informatiepunt Leefomgeving.

Experimenteerruimte

In vergunningen kan ook ruimte worden geboden voor experimenten. Hierover geeft het onderwerp Proefnemingen en de Handreiking proefnemingen voor circulaire economie (pdf, 1 MB) van het ministerie van IenW meer informatie. De handreiking gaat over mogelijkheden, procesbeschrijvingen en tips voor proefnemingen binnen de bestaande wettelijke ruimte vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Afvalpreventieprogramma Nederland

In het Afvalpreventieprogramma Nederland (APP) staat een overzicht van alle maatregelen die Nederland neemt voor het voorkomen en beperken van afval. Het APP bevat een opsomming van lopende initiatieven, maar vindt geen doorwerking in de besluitvorming van medeoverheden en is ook niet op een andere wijze bindend.