Afvalstof of niet-afvalstof



Dit onderwerp beschrijft de wijze waarop bedrijven en overheden kunnen beoordelen of een materiaal een afvalstof of niet-afvalstof is. Ook bevat dit onderwerp de aandachtspunten die bij die beoordeling van belang zijn. Omdat materialen in een circulaire economie steeds vaker opnieuw gebruikt worden, is het belangrijk dat dit veilig voor milieu en volksgezondheid gebeurt. Veilig betekent hier dat de mogelijke risico’s aanvaardbaar zijn. Daarvoor is het belangrijk om te weten met welke wetgeving iemand rekening moet houden: Afvalstoffenwetgeving of andere wetgeving? Het juist beantwoorden van de vraag ‘afvalstof of niet-afvalstof’ is daarom cruciaal.

Belangrijke begrippen - leeswijzer

Waar bij dit onderwerp de term 'materialen' staat, worden stoffen, preparaten, mengsels of voorwerpen bedoeld, onafhankelijk van de kwalificatie of ze een afvalstof zijn of een niet-afvalstof.

Bij dit onderwerp wordt de term ‘niet-afvalstoffen’ gebruikt om materialen aan te duiden die geen afval zijn. Materialen met de status ‘voortgezet gebruik’ ‘bijproduct’ en ‘einde-afval’ zijn niet-afvalstoffen. Bij ‘voortgezet gebruik’ en ‘bijproduct’ gaat het om materialen die geen afvalstof worden. Bij ‘einde-afval’ gaat het om materialen die een afvalstof waren.

In andere onderwerpen van het CMP wordt soms nog wel de term ‘producten’ gebruikt. Dit zegt dan niets over de (afval)status van het materiaal.

Begrippen worden verder toegelicht in de begrippenlijst onder het deel ‘Instrumenten’. Aanvullend worden hier drie begrippen specifiek voor dit onderwerp toegelicht:

  • ‘Voorwaarden’: Dit zijn de voorwaarden voor einde-afval of bijproduct van artikel 1.1 lid 4 en lid 6 Wet milieubeheer.
  • ‘Criteria’: Dit zijn de criteria die volgen uit de Europese verordeningen en Nederlandse regelingen die gaan over einde-afval of bijproduct.
  • ‘Vereisten’: Dit zijn de vereisten die zijn te vinden in het toetsingskader van het CMP.

Het begrip afvalstof is een wettelijk begrip. Dit maakt een beoordeling of iets een afvalstof is of een niet-afvalstof een juridische vraag die soms lastig te beantwoorden is. Hieronder worden de hoofdlijnen die volgen uit wetgeving en jurisprudentie en de beleidsmatige invulling in de ruimte die bestaat rond het begrip afvalstof om deze vraag te kunnen beantwoorden behandeld. Dat kan er voor zorgen dat de teksten af en toe erg juridisch geschreven zijn en hierdoor wat moeilijk leesbaar. Daarom wordt aangeraden om de Handreiking Afvalstof of niet-afvalstof naast deze tekst erbij te houden. Deze handreiking kan worden beschouwd als een toelichtende bijlage bij deze tekst. De handreiking is bedoeld als verduidelijking op de soms erg juridische teksten en biedt bedrijven en overheden concrete handvatten en voorbeelden over de beoordeling ‘Afvalstof of niet-afvalstof’. Onderstaande tekst, in combinatie met de handreiking, zorgt ervoor dat verschillende partijen op eenzelfde, uniforme wijze een beoordeling ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ kunnen uitvoeren.

1. Doelgroep

De eerste subparagraaf hieronder beantwoordt de vraag voor welke partijen het van belang is dat de status ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ correct wordt vastgesteld. De tweede subparagraaf geeft aan hoe de verantwoordelijkheden bij de vraag of sprake is van een afvalstof of een niet-afvalstof zijn verdeeld.

1.1 Relevantie afvalstatus voor diverse partijen

Het beantwoorden van de vraag of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof is relevant voor diverse partijen en instanties. Bijvoorbeeld:

  • Bedrijven die materialen vrij krijgen uit eigen processen: Uit het bedrijfsproces van een bedrijf komt een materiaal vrij. Of het materiaal een afvalstof is, kan van invloed zijn op welke wetgeving moet worden toegepast bij verder gebruik van het materiaal. Welke wetgeving van toepassing is, bepaalt ook welke verplichtingen er gelden voor het bedrijf. Denk hierbij onder andere aan wel of niet vergunningplichtig, omgevingsplan, financiering, etc. Als het materiaal een afvalstof is, moet dit materiaal worden afgegeven aan iemand die het recht heeft om afval te ontvangen. Denk aan een inzamelaar van afvalstoffen, of aan een verwerker van afvalstoffen. Dat is in de wet vastgelegd (artikel 10.37 Wet milieubeheer (Wm)). Als het materiaal geen afval is, dan geldt het afgifteverbod uit artikel 10.37 Wm niet. Dan is levering aan een productiebedrijf dat geen afvalverwerker is ook mogelijk. (Zie punt 1 in het onderstaande figuur 1).
  • Bedrijven die materialen willen transporteren: Ook voor het transporteren van materialen (al dan niet over de landsgrenzen) is duidelijkheid over de (niet-)afvalstatus van een materiaal van belang. Voor het vervoeren van materialen die afvalstoffen zijn, is een VIHB-registratie vereist. Daarnaast gelden specifieke regels als bedrijven een materiaal dat een afvalstof is exporteren of importeren (de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA), zie voor meer informatie  Grensoverschrijdend transport). (Zie punt 2 in het onderstaande figuur 1).
  • Bedrijven die materialen willen gebruiken die elders zijn vrijgekomen: Bedrijven die geen afvalstoffen mogen ontvangen, maar bij hun bedrijfsactiviteit wel materialen willen gebruiken die afkomstig zijn uit andere processen, moeten zeker weten dat dit materiaal inderdaad geen afvalstof is. Als de materialen wel afvalstoffen zijn dan moet het bedrijf er voor zorgen dat ze de juiste vergunning aanvragen en verkrijgen of aan de betreffende algemene regels voldoen voordat ze deze materialen gaan gebruiken. Zie voor meer informatie hierover de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB)). (Zie punt 3 in het onderstaande figuur 1).
  • Inzamelaars, handelaars en bemiddelaars: Bedrijven die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen, verhandelen of bemiddelen moeten zich laten registreren op de VIHB-lijst. Om te bepalen of een VIHB-registratie nodig is, moeten zij dus weten of de materialen een afvalstof of niet-afvalstof zijn. (Zie punt 4 in het onderstaande figuur 1).
  • Bevoegd gezag: Het betreffende bevoegd gezag moet uitvoering geven aan de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. In deze rol kunnen zij te maken krijgen met de vraag of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. (Zie punt 5 in het onderstaande figuur 1). Zie voor een overzicht welk bevoegd gezag wanneer bevoegd is om te oordelen de Handreiking bevoegdheid bevoegde gezagen.
Afbeelding met vijf blokken over materiaal- en afvalbeheer, gericht op de diverse partijen in de keten.
Figuur 1: Betreft een uitwerking van de hierboven beschreven situaties.

Uitgeschreven tekst figuur 1

Deze afbeelding bevat vijf gekleurde blokken met elk een vraag over het omgaan met materialen en afvalstoffen in Nederland. Elk blok richt zich op een specifieke rol binnen de keten van materiaalgebruik, transport, verwerking en handel.
Het eerste blok richt zich op bedrijven die materialen vrij krijgen uit eigen processen.
De tekst in het blok start met de zin: "Ik heb materiaal over dat vast nog ergens voor gebruikt kan worden.
De tekst eronder vraagt: “Aan wie mag ik dit leveren? Is dit een afvalstof en moet ik een afvalinzamelaar inschakelen, of mag dit als niet-afvalstof op transport?”
Het tweede blok richt zich op bedrijven die materialen willen transporteren.
De tekst in het blok start met de zin: "Ik vervoer dit materiaal."
De tekst daarna vraagt: “Moet ik een begeleidingsbrief mee (afvalstof) of een transportbrief (niet-afvalstof)? Heb ik een VIHB-registratie nodig (afvalstof) of niet (niet-afvalstof)?”

Het derde blok richt zich op bedrijven die materialen willen gebruiken die bij andere natuurlijke personen of rechtspersonen zijn vrijgekomen.
Het blok start met de zin: "Ik produceer dingen en kan dit materiaal hier goed voor gebruiken."
De tekst daarna vraagt: “Maar mag ik dit wel ontvangen?”

Het vierde blok richt zich op inzamelaars, handelaars en bemiddelaars.
Het blok begint met de zin: "Ik bemiddel en/of handel in materialen. Ik vind wel een koper." Daarna volgt de vraag “Heb ik een VIHB-registratie nodig (afvalstof) of niet (niet-afvalstof)?”

Het vijfde blok richt zich op bevoegd gezag.

Het blok begint met de zin: "Ik controleer bedrijven."
De tekst eronder vraagt: “Welke materialen gebruikt een bedrijf en zijn dat afvalstoffen of niet-afvalstoffen? Wat vervoert deze transporteur en zijn dat afvalstoffen? Heeft deze handelaar een VIHB-registratie nodig of handelt hij alleen in niet-afvalstoffen?”

1.2 Verantwoordelijkheden bij de beoordeling van de afvalstatus

Hieronder zal eerst worden ingegaan op de verantwoordelijkheden van de houder. Vervolgens wordt gekeken naar de verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag. Tot slot wordt nog kort gekeken naar de verantwoordelijkheden bij internationaal transport.

Verantwoordelijkheden houder-de zelfbeoordeling

De houder van een materiaal moet zelf een beoordelingsdossier opstellen bij de vraag of het materiaal een afvalstof of niet-afvalstof is. De houder kijkt daarbij of voldaan is aan de criteria uit een Europese verordening of nationale regeling, de voorwaarden uit de Wm, of de eventuele vereisten van het toetsingskader van het CMP. Op deze criteria, voorwaarden en vereisten zal verder worden ingegaan in paragraaf 3 Beleid en wetgeving en paragraaf 4 Toetsingskaders CMP.

Dit eigen oordeel van de houder noemen we ook wel de zelfbeoordeling. Deze zelfbeoordeling bestaat, omdat het in Nederland niet nodig is om een formeel besluit van een overheidsorgaan te hebben over de (niet-)afvalstatus van een materiaal. Tenzij een oordeel noodzakelijk is bij de uitvoering van vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken. Meer achtergrondinformatie over dit onderwerp staat in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof en het document Zelfbeoordeling afvalstatus in Nederland.

Bij een zelfbeoordeling verzamelt de houder van een materiaal alle benodigde informatie om te kunnen bewijzen dat voldaan wordt aan de criteria van een Europese verordening of nationale regeling, de voorwaarden uit de Wm, of de eventuele vereisten van het toetsingskader van het CMP. Met deze informatie moet de houder kunnen aantonen dat er sprake is van einde-afval (zie daarvoor paragraaf 4.5 Einde -afval) , bijproduct (zie daarvoor paragraaf 4.6 Bijproduct) of voortgezet gebruik (zie daarvoor paragraaf 4.7 Voortgezet gebruik). Het is aan de houder zelf om een compleet en kloppend zelfbeoordelingsdossier op te stellen. De houder moet, op verzoek van het bevoegd gezag, dit zelfbeoordelingsdossier verstrekken. Is het zelfbeoordelingsdossier niet compleet of correct, dan kwalificeert het bevoegd gezag het materiaal als afvalstof.

Verantwoordelijkheden houder - beoordelen per geval

Beoordelingen moeten per geval plaatsvinden waarbij alle feiten en omstandigheden van het geval moeten worden meegenomen. Wat precies een beoordeling per geval is, wordt uitgelegd in het document Afvalstatusbeoordeling per geval. Samengevat is sprake van hetzelfde geval als er sprake is van:

  • dezelfde intentie en gedrag van de houder,
  • dezelfde herkomst en ingangsmaterialen,
  • dezelfde aard en eigenschappen,
  • dezelfde samenstelling,
  • dezelfde verwerking,
  • dezelfde toepassing,
  • hetzelfde beoordelingsmoment in de keten,
  • dezelfde wetgeving, beleid en private normen,
  • dezelfde wetenschappelijke inzichten, en
  • dezelfde marktomstandigheden.

Bij afwijking op één of meer van deze punten is er sprake van een nieuw geval en zal een nieuwe afvalstatusbeoordeling moeten worden gemaakt. Het is aan de houder zelf om vast te stellen of een eerdere beoordeling voor afvalstof of niet-afvalstof nog actueel is. En om bij een zelfbeoordeling uit te gaan van de meest actuele informatie. Het is aan de houder om per geval een compleet en kloppend zelfbeoordelingsdossier op te stellen.

Is het materiaal geen afvalstof (meer)? Dan is voor dat materiaal de afvalstoffenwetgeving niet (langer) van toepassing, maar valt het onder de stoffen- en productwetgeving. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan REACH, de POP-verordening en de eisen volgend uit de Warenwetgeving. De houder dient op verzoek van het bevoegd gezag alle relevante informatie te verstrekken om aan te tonen dat aan de criteria, voorwaarden, of vereisten is voldaan om het materiaal als ‘niet-afvalstof’ aan te kunnen merken.(zie MvT, Kamerstukken 2018-2019, 35267-3, p. 19), Hierbij is het belangrijk dat de houder dit voldoende onderbouwt.

Is het materiaal wel nog een afvalstof? Dan moet de houder aan de afvalstoffenwetgeving voldoen. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA), de Wm, de Omgevingswet (Ow) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het is goed om te beseffen dat ook met een afvalstatus een materiaal nog kan worden toegepast, bijvoorbeeld als bouwstof binnen het wettelijke kader van het Bal en het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). Daarnaast kunnen bepaalde afvalstoffen als meststof worden toegepast als ze zijn opgenomen in de meststoffenwetgeving. Nadat de afvalstof een nuttige toepassing heeft ondergaan kan wel een einde-afvalbeoordeling worden gedaan. Zie voor uitleg over hoe dit moet paragraaf 4.5 Einde-afval .

De houder van een materiaal kan voor het maken van een zelfbeoordeling meer toelichting vinden in paragrafen 3 en 4 en in de Handreiking Afvalstof of niet-afvalstof.

Verantwoordelijkheden van het bevoegd gezag

De toetsing of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof vindt per geval plaats. Het bevoegd gezag kan uitsluitend toetsen binnen de reikwijdte van de wettelijk gegeven bevoegdheid. Dit betekent dat het bevoegd gezag goed moet kijken of het in een specifiek geval bevoegd is om een oordeel te geven over de vraag of er sprake is van een afvalstof of een niet-afvalstof. De Handreiking bevoegdheid bevoegde gezagen geeft een overzicht van welk bevoegd gezag wanneer bevoegd is om te oordelen.

Het bevoegd gezag toetst of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof op basis van de verstrekte relevante informatie. Het bevoegd gezag heeft de bevoegdheid om te toetsen in de volgende situaties:

  1. In het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden bij vergunningverlening, toezicht en handhaving.
  2. Op verzoek van de houder kan een bevoegd gezag, voor zover zij een bevoegdheid hiervoor heeft, een bestuurlijk rechtsoordeel afgeven, waarin wordt beoordeeld of er in een specifiek geval sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof.

Bij de toetsing of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof kijkt het bevoegd gezag of er sprake is van een einde-afval, bijproduct of voortgezet gebruik. Voor de toetsing kijkt het bevoegd gezag of is voldaan aan de criteria van een Europese verordening of nationale regeling, de voorwaarden uit de Wm, of de eventuele vereisten van het toetsingskader van het CMP. Op deze criteria, voorwaarden en vereisten zal verder worden ingegaan in paragraaf 3 Besluit en wetgeving en paragraaf 4 Toetsingskaders CMP. Het bevoegd gezag concludeert dat een materiaal een afvalstof is, indien:

  • het van mening is dat de bewijsstukken en de informatie die zijn ontvangen tot die conclusie leiden, of;
  • de benodigde bewijsstukken om na te gaan of een materiaal geen afvalstof is, niet zijn verstrekt, of;
  • het van mening is dat de bewijsstukken en de informatie ontoereikend zijn om tot een conclusie te kunnen komen.

In situatie 1 (uitoefening van bevoegdheden bij vergunningverlening, toezicht en handhaving) is de vraag of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof een onderdeel van een besluit. Als de houder vindt dat zijn materiaal geen afvalstof is en het bevoegd gezag heeft anders besloten, kan de houder de gebruikelijke bezwaar- en beroepsprocedure volgen en een uiteindelijk oordeel van een rechter krijgen (zie MvT, Kamerstukken 2018-2019, 35267-3, p. 19). Bestuurlijke rechtsoordelen, als genoemd in situatie 2, zijn in beginsel geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat een bestuurlijk rechtsoordeel niet gericht is op een rechtsgevolg. Hier is de bezwaar- en beroepsprocedure dan ook niet van toepassing. De houder mag ervan uitgaan dat het bevoegd gezag bij de uitoefening van bevoegdheden bij vergunningverlening, toezicht en handhaving zal handelen in overeenstemming met de zienswijze in het bestuurlijke rechtsoordeel voor die concrete situatie.

Een besluit of een bestuurlijk rechtsoordeel?

Een besluit is een schriftelijke beslissing, gemaakt door een bestuursorgaan. Deze schriftelijke beslissing heeft betrekking op de relatie tussen een bedrijf en de overheid en brengt een verandering in een recht of een plicht tot stand. Een besluit is een juridisch begrip en is volgens artikel 1:3 Awb: “een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”

Een voorbeeld van een dergelijk besluit is het weigeren een vergunning te verstrekken, omdat het bevoegd gezag van mening is dat afvalstoffen worden verwerkt, terwijl het bedrijf zelf vindt dat het geen afvalstoffen zijn. Bij het verstrekken of weigeren van de vergunningaanvraag neemt het bevoegd gezag een besluit over de (niet-)afvalstatus van het materiaal. Tegen dit besluit staat bezwaar en/of beroep open. Met het verstrekken van een vergunning zou dit voor het bedrijf een recht creëren om volgens de vergunning bepaalde activiteiten te mogen verrichten.

Een bestuurlijk rechtsoordeel is een schriftelijke toelichting op hoe een bestuursorgaan bepaalde wetgeving ziet in een concrete situatie. Met deze toelichting geeft een bestuursorgaan zijn zienswijze. Hiermee wordt geen officieel besluit genomen. Volgens de Raad van State is een rechtsoordeel: “een zelfstandig en definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift aangaande de toepassing waarvan dat orgaan bevoegdheden heeft.” (Uitspraak 201607055/2/A3 - Raad van State).

Hierbij kan worden gedacht aan:

  • een verzoek van een ontvanger aan het eigen bevoegd gezag om restmateriaal dat ontstaat bij productie elders aan te merken als een niet-afvalstof als dit ontvangen wordt. Het bevoegd gezag kan beoordelen of er wel of niet sprake is van een afvalstof.
  • een verzoek van een houder aan de ILT om de materialen die zij willen overbrengen naar het buitenland aan te merken als een niet-afvalstof. De ILT kan beoordelen of er wel of niet sprake is van een afvalstof.

Tegen dit rechtsoordeel staat geen beroep of bezwaar open. Mocht de houder het bestuurlijk rechtsoordeel (in geval van een oordeel afvalstoffen) echter negeren, dan kan het bevoegd gezag er voor kiezen om handhavend op te treden. Tegen een handhavingsbesluit staat wel bezwaar en beroep open.

Verantwoordelijkheden bij internationaal transport

Wanneer in het kader van internationaal transport verschil van inzicht bestaat tussen de betrokken bevoegde autoriteiten van twee landen over de status van een materiaal (afvalstof of niet-afvalstof) geldt het zwaarste regime. Dit betekent dat het materiaal dan als afvalstof moet worden overgebracht conform de procedures uit de EVOA. Hoe de bevoegde autoriteiten om moeten gaan met een verschil van inzicht is opgenomen in de geschillenregeling (artikel 29 EVOA). Voor meer informatie over internationaal transport van afval, zie  Grensoverschrijdend transport.

2. Belang voor circulaire economie

Wat het belang is van de status afvalstof of niet-afvalstof voor een circulaire economie wordt hieronder kort besproken. Daarbij wordt ook ingegaan op het belang van het toetsingskader voor de beoordeling of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Het juist beantwoorden draagt bij aan een positieve ontwikkeling van een circulaire economie.

De status afvalstof of niet-afvalstof en een circulaire economie

Binnen een circulaire economie worden materialen zo lang mogelijk, zo vaak mogelijk en zo hoogwaardig mogelijk gebruikt. Dit betekent dat in een circulaire economie zo min mogelijk materialen verloren gaan. Voor steeds meer productieresiduen, gebruikte producten of afvalstoffen wordt een veilige, zinvolle en zo hoogwaardig mogelijke toepassing gezocht. Ook betekent dit dat een circulaire economie een economie is die veilig is voor milieu en volksgezondheid.

Ook in een circulaire economie zullen er altijd afvalstoffen zijn. Dat komt mede door de erfenis van historische vervuiling en ontwerp voor eenmalig gebruik, die voortkomt uit een lineaire economie. Hierdoor kunnen materialen niet zomaar opnieuw toegepast worden. Daarnaast zullen mensen zich nog steeds (willen) ontdoen van materialen. In dat geval zullen afvalstoffen ontstaan.

Het begrip ‘afvalstoffen’ heeft een wettelijke definitie en dit heeft gevolgen voor de praktijk. Voor het werken met afvalstoffen gelden namelijk specifieke regels en vaak is ook een specifieke vergunning vereist. Dit wordt in de praktijk nog wel eens als een last ervaren. Toch is het belangrijk dat de afvalstoffenwetgeving van toepassing is als er sprake is van afvalstoffen. Door de afvalstoffenwetgeving is het eenvoudiger om te sturen op een veilige verwerking in belang van bescherming van milieu en volksgezondheid. Of een materiaal definitief uit een circulaire economie te halen, wanneer dit nodig is. Ook is het bij afvalstoffen beter mogelijk om toezicht te houden op deze materialen bij hun gang door de (afvalverwerkings)keten, en om laagwaardig of onveilig verwerken te kunnen voorkomen.

Het doel van een ruime uitleg van het afvalstoffenbegrip is dus om te voorkomen dat afvalstoffen ongecontroleerd in het milieu terecht komen. Bij de afweging of een materiaal een afvalstof is of niet-afvalstof, neemt dit veiligheidsaspect een belangrijke plek in: bij gebruik van een materiaal voor een bepaalde toepassing, moet dat materiaal veilig voor milieu en volksgezondheid gebruikt kunnen worden. Als daar bij de houder of bevoegd gezag onzekerheid over bestaat, dan is het materiaal een afvalstof.  (Zie voor meer informatie over dit onderwerp paragraaf 1.2 Verantwoordelijkheden bij de beoordeling van de afvalstatus.)

Het toetsingskader ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ en een circulaire economie

Een materiaal is een niet-afvalstof als aan de criteria, voorwaarden, of vereisten voor einde-afval, bijproduct of voortgezet gebruik is voldaan. Deze criteria, voorwaarden en vereisten volgen uit wetgeving en het toetsingskader 'Afvalstof of niet-afvalstof'. Het doel van deze criteria, voorwaarden en vereisten om einde-afval, bijproduct of voortgezet gebruik vast te kunnen stellen is dat er een veilig gebruik plaats zal vinden.

In het onderwerp "Afvalstof of niet-afvalstof' en de hierbij behorende handreikingen is een toelichting gegeven op de wetgeving en jurisprudentie. Ook is hier beleid opgenomen voor situaties waarin er ook sprake kan zijn van een niet-afvalstof, maar waarin de wetgeving niet voorziet. Tot slot is een toetsingskader opgezet dat moet helpen bij een juiste beoordeling of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Hiermee dragen we bij aan een positieve ontwikkeling van een circulaire economie.

3. Beleid en wetgeving

Op afvalstoffen en niet-afvalstoffen zijn verschillende wettelijke regimes of delen hiervan van toepassing:

  • Is het materiaal een afvalstof? Dan geldt de afvalstoffenwetgeving. Regels met betrekking tot afvalstoffen kunnen onder andere worden gevonden in de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra), de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA), de Wet milieubeheer (Wm), de Omgevingswet (Ow) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Daarnaast is er specifieke regelgeving voor bepaalde afvalstoffen, zoals afgedankte batterijen en afgedankte apparaten (Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur), of voor specifieke handelingen met afvalstoffen (bijvoorbeeld vervoer of het recyclen van bepaalde afvalstoffen). Zie voor meer informatie over de afvalstoffenwetgeving het  Overzicht wetgeving.
  • Is het materiaal geen afvalstof (meer)? Voor materialen die geen afvalstoffen zijn, geldt de stoffen- en productwetgeving. Hier is met name de Verordening inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) en de POP-verordening van belang. Daarnaast is er regelgeving voor specifieke categorieën producten (bijv. elektrische apparatuur, meststoffen). Ook kunnen eventuele private normen, beoordelingsrichtlijnen, certificeringssystemen en (conformiteits)verklaringen van belang zijn.

Om te weten of gekeken moet worden naar de afvalstoffenwetgeving of naar de stoffen- en productwetgeving moet dus eerst bepaald worden of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Er zijn drie situaties waarbij sprake kan zijn van een niet-afvalstof: einde-afval, bijproduct en voortgezet gebruik. Welke wetgeving en welk beleid is hierbij van belang? Dat wordt in deze paragraaf nader toegelicht. Eerst wordt de belangrijkste wetgeving voor de bepaling of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof beschreven. Daarna is het relevante beleid op dit gebied benoemd. De uitwerking van zowel de wetgeving als het beleid in een specifiek toetsingskader in het CMP staat in paragraaf 4 Toetsingskaders CMP. Met dit toetsingskader moet rekening worden gehouden bij een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof.

3.1 Een afvalstof is een wettelijk begrip

Het is belangrijk dat de betekenis van het begrip ‘afvalstof’ duidelijk is, voordat we toekomen aan de beoordeling of er sprake is van een afvalstof of een niet-afvalstof en in welke situaties deze beoordeling voor kan komen. Daarom wordt eerst toegelicht hoe de term afvalstof juridisch gezien wordt gedefinieerd.

Het begrip ‘afvalstof’ is afkomstig uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 2008/98/EG) en staat in artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer: “alle stoffen, mengsels of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.

De afvalstoffendefinitie is gebaseerd op drie situaties van ontdoen. Hierbij is sprake van een afvalstof wanneer aan één van de volgende punten wordt voldaan:

  • De houder ontdoet zich: er is sprake van een actie. Bijvoorbeeld wanneer een materiaal in een afvalcontainer wordt gegooid, of wordt overgedragen aan een afvalstoffeninzamelaar.
  • De houder is voornemens zich te ontdoen: er is sprake van een intentie. Deze intentie blijkt bijvoorbeeld uit een contract tussen de houder en een aannemer. Is er in de opdracht sprake van ‘afvoeren’, en komt de verdere zorg voor de aannemer? Dan is dit een indicatie dat de houder het materiaal als een last ziet en is er sprake van een afvalstof.
  • De houder moet zich ontdoen: er is sprake van een wettelijke verplichting. Zo geldt bijvoorbeeld volgens de POP-verordening en de Regeling verwijdering PCB’s een verwijderingsverplichting voor olie uit transformatoren met een PCB-gehalte van 50 ppm of meer dan 50 ppm.

Uit artikel 10.37 Wm volgt dat het verboden is om zich van afvalstoffen te ontdoen door ze af te geven aan onbevoegde personen (zie de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB) voor meer informatie over dit onderwerp). Samen met een vergunningsplicht (of in specifieke gevallen een meldingsplicht) geeft dit de mogelijkheid van sturing en beheersing van afvalstoffen. Hiermee kan een doelmatig beheer van afvalstoffen worden bereikt. Daarnaast zorgt dit voor een veilige verwerking in belang van bescherming van milieu en volksgezondheid.

Label ‘afvalstof’ een belemmering?

Dat een materiaal een afvalstof is, hoeft echter niet altijd belemmerend te werken voor een volgende toepassing. Zo kunnen afvalstoffen ook worden toegepast als bouwstoffen binnen het wettelijke kader van het Bal en het Bbk. Daarnaast kunnen bepaalde afvalstoffen als meststof worden toegepast als ze zijn opgenomen in de meststoffenwetgeving. Het label ‘niet-afval’ is dus niet altijd noodzakelijk voor een zinvolle toepassing.

Wetgeving die zorgt voor verwarring

Tot slot draagt wetgeving niet altijd bij aan de duidelijkheid of iets een afvalstof is of niet. Enkele voorbeelden van wetgeving die nog weleens voor verwarring zorgen:

  • REACH (Verordening (EG) Nr. 1907/2006): Als een materiaal aan alle REACH vereisten voldoet, betekent dat niet automatisch dat het geen afvalstof meer is. Een REACH-registratie kan vereist zijn voor de beoordeling van de einde-afvalstatus en is daarom een relevante factor, maar het is niet bepalend voor de beoordeling of een door nuttige toepassing verkregen materiaal niet langer een afvalstof is.
  • Artikel 10.1a Wm: De hier genoemde stoffen vallen grotendeels niet onder het hoofdstuk 10 afvalstoffen van de Wm. Denk hierbij aan afgedankte explosieven (artikel 10.1a lid 1 onder e Wm) of aan stro en ander natuurlijk, niet-gevaarlijk landbouw- of bosbouwmateriaal dat wordt gebruikt in de landbouw, de bosbouw of voor de productie van energie uit die biomassa door middel van processen of methoden die onschadelijk zijn voor het milieu en die de menselijke gezondheid niet in gevaar brengen (artikel 10.1a lid 1 onder f Wm). Dit betekent echter niet dat de hier genoemde stoffen geen afvalstoffen zijn. Dit artikel zegt niets over de afvalstatus. Het betekent alleen dat de mogelijkheden voor het verwerken van deze stoffen niet (of beperkt) in dit hoofdstuk van de Wm geregeld is, maar in andere wet- en regelgeving. Zie ook  Over de toetsingskaders voor meer informatie over artikel 10.1a Wm en  Overzicht wetgeving voor meer informatie over de verhouding tussen de Wm en andere wetten in het algemeen.
  • Bijlage Aa Uitvoeringsregeling Meststoffenwet: Als een stof op de bijlage Aa staat, betekent dit niet automatisch dat het geen afvalstof meer is. Op deze lijst staan namelijk afvalstoffen en reststoffen die als meststof kunnen worden verhandeld.

3.2 Twee wettelijke situaties: bijproduct en einde-afval

Om een duidelijker onderscheid te maken tussen afvalstoffen en niet-afvalstoffen heeft de Kaderrichtlijn afvalstoffen twee bepalingen geïntroduceerd, namelijk artikel 5 (bijproducten) en artikel 6 (einde-afvalfase). Deze bepalingen zijn overgenomen in de Wet milieubeheer. In artikel 1.1 lid 4 en lid 6 Wm zijn de cumulatieve voorwaarden opgenomen aan de hand waarvan moet worden beoordeeld of er sprake is van een bijproduct of einde-afval. Hoe deze beoordeling plaats moet vinden is verder toegelicht in Toetsingskaders CMP. Daar staat ook toegelicht wanneer deze wettelijke situaties van toepassing zijn. Daarnaast is het voor bepaalde materiaalstromen op basis van artikel 5 lid 2 en 3 Kra en daarbij horende artikel 1.1 lid 5 en lid 7 Wm mogelijk om specifieke Europese of nationale regelingen met criteria voor de beoordeling van de bijproductstatus of met einde-afvalcriteria vast te stellen.

Wanneer voor een materiaalstroom bijproductcriteria of einde-afvalcriteria zijn vastgesteld, gelden deze als het enige beoordelingskader om in een specifiek geval te kunnen bepalen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Dit betekent dat een beoordeling aan de hand van de voorwaarden voor einde-afval of bijproduct van artikel 1.1 lid 4 en lid 6 Wm, en het hieronder opgenomen toetsingskader, in dat geval niet mogelijk is. Er mag alleen gebruik worden gemaakt van de specifieke Europese of nationale regeling.

Op dit moment gelden de volgende Europese verordeningen en nationale regeling met einde-afvalcriteria:

Op Europees niveau zijn nog geen criteria voor bijproducten vastgesteld. Hetzelfde geldt voor Nederlandse bijproductcriteria. Wel geldt in Nederland een regeling die is bedoeld om meer duidelijkheid te geven over de toepassing van artikel 1.1 lid 4 van de Wm. Vooralsnog is de regeling alleen van toepassing op ‘ruwe glycerine’. Het betreft: De Nederlandse Regeling criteria bijproducten kaderrichtlijn afvalstoffen, ter nadere invulling van voorwaarden b en c bij ruwe glycerine.

Indien er geen bijproductcriteria of einde-afvalcriteria zijn vastgesteld, zijn de cumulatieve voorwaarden die staan in artikel 1.1 lid 4 en lid 6 Wm van toepassing. De houder moet dan per geval beoordelen of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Hoe dit in zijn werk gaat, is terug te vinden in paragraaf 4 Toetsingskaders CMP.

3.3 De beleidsmatige situatie: voortgezet gebruik

Hiervoor is besproken welke twee wettelijke mogelijkheden (bijproduct en einde-afval) er zijn om een materiaal als een niet-afvalstof te beoordelen. Nu is het zo dat niet alle materialen waarbij sprake is van een niet-afvalstof vallen onder deze twee wettelijke opties. Dit wordt ook aangegeven in overweging 61 van Richtlijn 2018/851, die de Kra heeft gewijzigd. Hierin staat dat zich situaties voor kunnen doen waarbij een materiaal wordt overgedragen van een houder aan een ander zonder de intentie om zich van het materiaal te ontdoen. In dat geval zou de afvalstatus onterecht zijn en is er sprake van een niet-afvalstof. Dat deze situatie kan ontstaan is recent ook erkend in de gewijzigde EVOA (Verordening (EU) 2024/1157). Hierin is een gewijzigd artikel opgenomen dat ziet op verschil van inzicht tussen de betrokken bevoegde autoriteiten van twee landen over de status van een materiaal in het kader van internationaal transport. In dit artikel is toegevoegd dat om te bepalen of er sprake is van ‘gebruikte goederen’ of afval naar de daar opgenomen voorwaarden moet worden gekeken.

Om op een goede manier invulling te geven aan de situatie waarin er sprake is van een niet-afvalstof, maar er geen sprake is van een bijproduct of einde-afval, is in Nederland beleid ontwikkeld. Dit beleid sluit aan bij de nieuw ontwikkelde voorwaarden in de gewijzigde EVOA en moet worden gezien als een aanvulling op de wetgeving. Hiermee wordt aangegeven hoe bestuursorganen in Nederland uitleg moeten geven aan de wetgeving op dit gebied. Een houder van een materiaal mag er van uitgaan dat elk bevoegd gezag in Nederland bij een oordeel over afvalstof of niet-afvalstof dit beleid toepast.

In het Nederlandse beleid is de term voortgezet gebruik gecreëerd. Voor voortgezet gebruik is de afvaldefinitie uit artikel 1.1 lid 1 Wm de wettelijke beoordelingsgrondslag. In feite geeft voortgezet gebruik aan wanneer sprake is van ‘zich niet ontdoen’ en wanneer dus géén sprake is van een afvalstof. Hoe de beoordeling of er sprake is van voortgezet gebruik of een afvalstof moet plaatsvinden is verder toegelicht in paragraaf 4 Toetsingskaders CMP.

4. Toetsingskaders CMP

Met het toetsingskader in deze paragraaf moet rekening worden gehouden bij een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Ook de teksten die in deze paragraaf zijn opgenomen in een kader vallen onder dit toetsingskader. Deze paragraaf bevat de hoofdlijnen die volgen uit wetgeving en jurisprudentie en de beleidsmatige invulling die bestaat rond de vraag afvalstof of niet-afvalstof. Er is in deze paragraaf een vertaling gemaakt van de wetgeving en jurisprudentie naar een zo duidelijk mogelijk toetsingskader. Toch kan het zo zijn dat bepaalde onderdelen uit deze paragraaf hier en daar wat moeilijk te begrijpen zijn. Daarom wordt aangeraden om de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof erbij te houden. Deze handreiking kan worden beschouwd als een toelichtende bijlage en is bedoeld als verduidelijking op de soms erg juridische teksten.

Of het hieronder beschreven toetsingskader van toepassing is, hangt af van het volgende:

  • Zijn voor een materiaalstroom bijproductcriteria of einde-afvalcriteria vastgesteld in een Europese verordening of nationale regeling? In dat geval zal de beoordeling of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof plaats moeten vinden aan de hand van deze criteria. Het hieronder beschreven toetsingskader is in dat geval niet van toepassing (zie paragraaf 3.2  Twee wettelijke situaties: bijproduct en einde-afval voor meer informatie).
  • Zijn er op een materiaalstroom geen Europese verordening of nationale regeling van toepassing? In dat geval zijn de voorwaarden en het hieronder beschreven toetsingskader van toepassing.

Deze paragraaf is zodanig vormgegeven dat deze aansluit bij de volgorde waarop de beoordeling plaats moet vinden. In deze paragraaf wordt daarom eerst kort ingegaan op het beoordelingsmoment in de keten (paragraaf 4.1). Daarna volgen de verplichte uitgangspunten (paragraaf 4.2) en de specifieke aandachtspunten (paragraaf 4.3) die van belang zijn bij elke beoordeling. Vervolgens worden de mogelijke beoordelingsroutes 'einde-afval', 'bijproduct' en 'voortgezet gebruik' besproken (paragraaf 4.4). Hierna volgt de uitwerking van de beoordelingsroutes (paragraaf 4.5, paragraaf 4.6 en paragraaf 4.7). Als de beoordelaar al zeker weet welke situatie van toepassing is, kan deze op dit moment rechtstreeks naar de juiste beoordelingsroute gaan. Als de beoordelaar hier nog niet zeker over is, wordt aangeraden de routes in de hier opgenomen volgorde te doorlopen.

4.1 Beoordelingsmomenten in de keten

Circulair schema van ontwerp, productie, gebruik en verwerking, met beoordelingen of materialen afvalstof of niet-afvalstof zijn.
Figuur 2: Betreft een visuele weergave van de beoordelingsmomenten in de keten.

Uitgeschreven tekst figuur 2

Dit schema toont de keten en de momenten waarop een houder beoordeelt of een materiaal een afvalstof of niet-afvalstof is. Het proces begint bij het ontwerp, gevolgd door de productiefase waarin ook productieresiduen kunnen ontstaan. Voor deze residuen kan op elk moment worden beoordeeld of sprake is van een bijproduct of afvalstof. Daarna volgt de gebruiksfase. Hier kan, na afloop van gebruik, worden beoordeeld of het materiaal in aanmerking komt voor voortgezet gebruikt of dat het een afvalstof wordt. In de verwerkingsfase gaat het om afvalstoffen die verwerkt worden. Na een nuttige toepassing kan een beoordeling plaatsvinden: blijft het materiaal een afvalstof of wordt het een einde-afvalstof? Dit cyclische proces maakt duidelijk dat de afvalstof- of niet-afvalstof beoordeling op verschillende momenten in de keten kan worden gemaakt.

Zoals eerder aangegeven oordeelt de houder van een materiaal zelf over de vraag of het materiaal een afvalstof of niet-afvalstof is. Om te beoordelen of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof, is het moment in de keten waarop de beoordeling wordt gemaakt van groot belang. Het specifieke moment bepaalt wat de staat van het materiaal op dat moment is:

Wordt de beoordeling gemaakt om een moment waarop met een materiaal nog handelingen moeten worden verricht die zijn aan te merken als afvalhandelingen? Dan is sprake van een afvalstof. Nadat deze handelingen zijn afgerond kan (opnieuw) een beoordeling afvalstof of einde-afval worden gemaakt via de Einde-afval route (zie daarvoor paragraaf 4.5).

Dat deze beoordeling in feite op elk moment in de keten kan worden gemaakt door de houder van het materiaal wordt duidelijk gemaakt met bovenstaande figuur:

  • Materialen worden gebruikt vanaf de productiefase. In de productiefase worden producten, grondstoffen of halffabricaten gefabriceerd, maar kunnen op verschillende momenten in het productieproces ook productieresiduen ontstaan. Voor deze productieresiduen kan op elk moment in de productiefase een beoordeling afvalstof of bijproduct worden gedaan. Is er sprake van een bijproduct? Dan gaan de materialen terug het productieproces in, of door naar de gebruiksfase. Is er sprake van een afvalstof? Dan gaan de materialen naar de afvalstoffenfase.
  • In de gebruiksfase worden de materialen gebruikt. Nadat dit gebruik door de houder is afgerond kan worden beoordeeld of er sprake kan zijn van voortgezet gebruik of dat er sprake is van een afvalstof. Worden de materialen voor het eerst gebruikt, hergebruikt of ingezet voor ander gebruik? Dan is er sprake van voortgezet gebruik en blijven de materialen in de gebruiksfase. Is er sprake van ontdoen van de materialen? Dan komen de materialen in de afvalstoffenfase.
  • In de afvalstoffenfase zijn de materialen afvalstoffen geworden.
    • In sommige gevallen heeft de houder zich ontdaan van de materialen, maar komen ze mogelijk in aanmerking voor hergebruik. In dat geval kan een materiaal via voorbereiden voor hergebruik weer een niet-afvalstof worden. Na het controleren, schoonmaken of repareren kan een beoordeling einde-afval of afvalstof worden gedaan. Is er sprake van een einde-afval? Dan gaan de materialen terug de gebruiksfase in. Is er sprake van een afvalstof? Dan blijven de materialen in de afvalstoffenfase.
    • Na een recycling of andere nuttige toepassing met de afvalstoffen kan een beoordeling einde-afval of afvalstof worden gedaan. Is er sprake van einde-afval? Dan gaan de materialen terug de productiefase of de gebruiksfase in. Is er sprake van een afvalstof? Dan blijven de materialen in de afvalstoffenfase.

Afhankelijk van waar in de keten de beoordeling plaatsvindt zal de uitkomst, wel of geen afvalstof, verschillen. Steeds moeten alle feiten en omstandigheden van het materiaal op het moment van beoordelen worden meegenomen (zie ook het document Afvalstatusbeoordeling per geval). Dit betekent dat voor elke handeling met een materiaal zal moeten worden beoordeeld wat het karakter is van deze handeling.

Zie voor meer toelichting over het beoordelingsmoment in de keten de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

4.2 Verplichte uitgangspunten

In deze subparagraaf is een aantal verplichte uitgangspunten opgenomen die van belang zijn bij het beantwoorden van de vraag of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Deze verplichte uitgangspunten volgen direct of indirect uit de (Europese) wetgeving en jurisprudentie. De beoordelaar moet per uitgangspunt nagaan wat dit voor de betreffende casus betekent. Meer toelichting bij deze uitgangspunten is te vinden in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Uitgangspunt 1

Bij een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof wordt getoetst aan in Nederland geldende (Europese) wetgeving en aan actueel beleid.

Toelichting bij uitgangspunt 1

  • Voor een toepassing in het buitenland wordt de betreffende wetgeving van dat land niet betrokken bij een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Het gaat hier om de status  in Nederland. Een beoordeling van de (niet-)afvalstatus van het materiaal in het buitenland ligt in dat betreffende land. De houder van het materiaal draagt zelf de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof op basis van de daar geldende regelgeving en waar nodig afstemming met de daar bevoegde autoriteiten.
  • Eerdere beoordelingen van zowel (eerdere) houders als bevoegde gezagen kunnen achterhaald zijn door ‘nieuwe’ wet- en regelgeving en beleid. Voor de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof moet altijd naar actuele wet- en regelgeving en beleid gekeken worden.
  • Het is de verantwoordelijkheid van de houder om te bepalen of een eerdere beoordeling voor afvalstof of niet-afvalstof nog actueel is.

Uitgangspunt 2

Het begrip ‘afvalstof’ moet ruim worden uitgelegd en vereist een beoordeling per geval op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval.

Toelichting bij uitgangspunt 2

  • Het is niet mogelijk om materialen bij voorbaat van het begrip afvalstof uit te zonderen. Elke stof of elk voorwerp kan een afvalstof zijn, wanneer de houder zich daarvan ontdoet, wil of moet ontdoen (zie voor meer informatie paragraaf 3.1Een afvalstof is een wettelijk begrip en de definitie ‘afvalstoffen’ van artikel 1.1 Wm).
  • Een materiaal kan de ene keer een afvalstof zijn en de andere keer niet, afhankelijk van de manier waarop en de omstandigheden waaronder het materiaal is toegepast. De herkomst, aard en eigenschappen van een materiaal zijn van groot belang, maar op zichzelf niet doorslaggevend. De toepassing moet altijd worden meegenomen in een beoordeling. Zie ook het document Afvalstatusbeoordeling per geval.

Uitgangspunt 3

Een beoordeling van de feiten en omstandigheden van een concreet geval moet plaatsvinden in het licht van de doelstellingen van de Kra.

Toelichting bij uitgangspunt 3

In artikel 1 Kra staat een tweeledige milieudoelstelling:

  • milieubescherming: bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid door afvalproductie en de negatieve gevolgen van afvalproductie en -beheer te voorkomen of te verminderen;
  • efficiënt grondstoffengebruik: beperking van de algehele gevolgen van het gebruik van hulpbronnen door de efficiëntie van dergelijk gebruik te verbeteren, die van cruciaal belang zijn voor de overgang naar een circulaire economie en voor het waarborgen van het concurrentievermogen van de Unie op de lange termijn.

Bij een beoordeling moet de hoogwaardigheid van het beoogde gebruik worden betrokken. Voorop moet staan dat in het kader van de afvalhiërarchie over het geheel genomen het beste milieuresultaat moet worden bereikt.

Uitgangspunt 4

Intentie en gedrag van de houder en of een materiaal wel of geen last is voor de houder zijn aspecten die van belang zijn bij de beoordeling van de feiten en omstandigheden van een concreet geval.

Toelichting bij uitgangspunt 4

Een positieve waarde van een materiaal betekent echter niet automatisch dat er geen sprake is van een afvalstof. Indien de houder zich van het materiaal wil ontdoen, is sprake van een afvalstof.

Uitgangspunt 5

De beoogde toepassing van een materiaal als niet-afval moet voldoende specifiek zijn. Verschillende toepassingen van een materiaal moeten ieder apart worden beoordeeld.

Toelichting bij uitgangspunt 5

  • Om een beoordeling te kunnen doen, moet bekend zijn hoe een materiaal zal worden toegepast. Dit is nodig om te kunnen toetsen of het materiaal wel geschikt is om op die manier te worden toegepast, maar ook of wordt voldaan aan de betreffende wettelijke en technische eisen.
  • Indien niet bekend is hoe het materiaal zal worden toegepast, of hierover nog onzekerheid bestaat, moet toetsing plaats vinden aan de meest strikte eisen die er zijn voor alle verschillende mogelijke toepassingen van het materiaal

Uitgangspunt 6

In het licht van de doelstellingen van de Kra speelt bij de beoordeling van de feiten en omstandigheden een belangrijke rol of verder gebruik van een materiaal aantoonbaar zeker, rechtmatig en voldoende hoogwaardig is.

Toelichting bij uitgangspunt 6

Voor hulp bij de beoordeling afvalstof of niet afvalstof zijn in Nederland drie toetsingsgronden ontwikkeld. Deze toetsingsgronden zijn 'zeker', 'rechtmatig' en 'voldoende hoogwaardig'. Bij elk van de beoordelingsroutes zullen deze toetsingsgronden aan bod komen. Zie voor meer informatie de verschillende beoordelingsroutes (subparagrafen 4.5 t/m 4.7).

Uitgangspunt 7

De bewijslast over de status van een materiaal (afvalstof of niet-afvalstof) rust op de houder van het materiaal. De (niet-)afvalstatus van het materiaal moet duidelijk zijn op het moment dat de eerste houder het materiaal afgeeft aan een ander. Dit geldt ook op het moment dat iedere daaropvolgende houder het materiaal ontvangt.

Toelichting bij uitgangspunt 7

  • Voor het vaststellen van de status afvalstof of niet-afvalstof is geen besluit van bevoegd gezag nodig.
  • De bewijslast of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof rust op de houder. Deze bewijslast mag niet tot gevolg hebben dat het voor de houder ‘buitensporig moeilijk’ is om te bewijzen dat geen sprake is van een afvalstof.
  • De houder moet in het kader van de zelfbeoordeling, op verzoek van het bevoegd gezag, bewijsstukken verstrekken om aan te tonen dat het materiaal geen afvalstof is. Zijn de aangeboden bewijsstukken niet compleet of correct, dan kwalificeert het bevoegd gezag het materiaal als afvalstof.

Uitgangspunt 8

Het materiaal heeft in beginsel de status van afvalstof als de benodigde bewijsstukken, om na te gaan dat een materiaal geen afvalstof is, niet zijn verstrekt of de bewijsstukken ontoereikend zijn om tot een conclusie te kunnen komen.

Toelichting bij uitgangspunt 8

Het kan zijn dat het bevoegd gezag zich bij de uitvoering van vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken, of bij het opstellen van een bestuurlijk rechtsoordeel, een oordeel moet vormen over de afvalstatus van een materiaal. In dat geval moet het bevoegd gezag, gelet op het voorzorgsbeginsel, het uitgangspunt hanteren dat bij afwezigheid van, of een onvoldoende onderbouwing, of onzekerheid daarover, een materiaal beschouwd moet worden als een afvalstof. Daarnaast kan een bevoegd gezag concluderen dat sprake is van een afvalstof, als de bewijsstukken en de informatie die is ontvangen tot die conclusie leiden.

4.3 Specifieke aandachtspunten

In deze subparagraaf is een aantal aandachtspunten opgenomen die van belang zijn in specifieke situaties bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. De beoordelaar moet per aandachtspunt kijken of deze van toepassing is op de betreffende casus. Als het aandachtspunt van toepassing is, moet de beoordelaar nagaan wat dit betekent voor die casus. Deze aandachtspunten volgen direct of indirect uit (Europese) wetgeving en jurisprudentie.  Meer toelichting bij deze aandachtspunten is te vinden in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Aandachtspunt 1

Als een materiaal onder de reikwijdte van een Europese of nationale regeling voor einde-afval of bijproduct valt, geldt deze als het enige beoordelingskader. Een beoordeling op grond van artikel 1.1 lid 4 of lid 6 Wm, is dan niet langer mogelijk.

Toelichting bij aandachtspunt 1

Wanneer voor een materiaal einde-afval- of bijproductcriteria zijn vastgesteld, moeten deze criteria worden gebruikt om in een specifiek geval te kunnen bepalen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Teruggrijpen op de cumulatieve voorwaarden van artikel 1.1 lid 4 of lid 6 Wm, en het hier beschreven toetsingskader, is niet mogelijk.

Aandachtspunt 2

Wanneer voor de houder een wettelijke plicht bestaat om zich van het materiaal te ontdoen, is sprake van een afvalstof.

Toelichting bij aandachtspunt 2

Wanneer een houder zich op grond van de wet van een materiaal moet ontdoen, is er sprake van een afvalstof. Een houder heeft bijvoorbeeld een verplichting om zich van het materiaal te ontdoen wanneer stoffen in hogere concentraties aanwezig zijn dan de grenswaarden opgenomen in bijlage I van de POP-verordening. In die gevallen is, los van het gedrag en de intenties van de houder, sprake van een afvalstof.

Aandachtspunt 3

Alle onderdelen, deelstromen of componenten van een materiaal, betreffende zowel in- als uitgangstromen, waar een beoordeling betrekking op heeft, moeten op zichzelf in aanmerking komen voor een vorm van nuttige toepassing.

Toelichting bij aandachtspunt 3

De beoordeling of er sprake is van einde-afval start bij het beoordelen van alle onderdelen, deelstromen of componenten van een materiaal. Dit om het wegmengen van stromen die verwijderd moeten worden te voorkomen.

Aandachtspunt 4

Het enkele feit dat een materiaal voorafgaand aan het gebruik een (voor)behandeling moet ondergaan, betekent niet automatisch dat het een afvalstof is.

Toelichting bij aandachtspunt 4

  • Eenzelfde handeling kan in het ene geval een afvalverwerkingshandeling zijn en in het andere geval een normale productiehandeling. Dit is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval.
  • Het plaatsvinden van een handeling die op bijlage I of II van de Kra staat vermeld, kan een aanwijzing zijn voor het bestaan van een afvalstof, maar is daarvoor niet doorslaggevend.

Aandachtspunt 5

Het enkele feit dat een materiaal alléén een controle moet ondergaan, betekent niet automatisch dat het geen afvalstof is.

Toelichting bij aandachtspunt 5

  • Een controle van een afvalstof kan een nuttige toepassing voor het bereiken van einde-afval zijn. Deze controle kan bijvoorbeeld visueel of administratief van aard zijn. Ook kan de controle door metingen plaatsvinden.
  • De vraag of een controle voldoende is om deze te beschouwen als een definitieve handeling van nuttige toepassing hangt af van de feiten en omstandigheden van het geval.

Aandachtspunt 6

Ook als er geen afgifte plaatsvindt aan een ander kan sprake zijn van een afvalstof (‘zich ontdoen’).

Toelichting bij aandachtspunt 6

Het brengen van afvalstoffen van de plaats van productie naar een installatie die aan dezelfde natuurlijke of rechtspersoon toebehoort, kan ook als “het zich door afgifte ontdoen van afvalstoffen” worden beschouwd (artikel 1.1, lid 3, onder b, 1° Wm).

Aandachtspunt 7

Wanneer in het kader van internationaal transport verschil van inzicht bestaat tussen de betrokken bevoegde autoriteiten van lidstaten over de status van een materiaal (afvalstof of niet-afvalstof), moet het materiaal als afvalstof worden overgebracht in overeenstemming met de procedures uit de EVOA.

Toelichting bij aandachtspunt 7

  • Ondanks het feit dat een bepaald materiaal in Nederland als niet-afvalstof wordt beschouwd door de houder en het bevoegd gezag, kan zich de situatie voor doen dat bij overbrenging van het materiaal naar een andere lidstaat het bevoegd gezag in die lidstaat van mening is dat het wel om een afvalstof gaat. Het omgekeerde kan zich ook voordoen.
  • Voor deze situaties bestaat een geschillenregeling. Hoe deze geschillenregeling moet worden toegepast is te vinden in artikel 29 EVOA). Deze regeling houdt in dat wanneer de bevoegde autoriteiten in het land van verzending en het land van ontvangst het niet eens zijn over de vraag of er sprake is van een afvalstof, het betrokken materiaal voor de toepassing van de EVOA als afvalstof moet worden behandeld. Met andere woorden: het ‘strengste’ regime geldt.

4.4 Beoordelingsroute bepalen

Zoals uit paragraaf 3 Beleid en wetgeving volgt zijn er drie situaties waarbij sprake kan zijn van een niet-afvalstof: einde-afval, bijproduct en voortgezet gebruik. Om te beoordelen of er sprake is van een afvalstof of een niet-afvalstof kunnen dan ook drie beoordelingsroutes worden gevolgd (zie hiervoor onderstaand figuur 3). Het onderscheid tussen de drie routes is bepaald door het ‘ontstaan’ van het materiaal. Om te bepalen welke route moet worden gevolgd, is in deze paragraaf in de hieronder benoemde volgorde gekeken welke route van toepassing kan zijn:

  • Einde-afval of nog steeds afval: materialen die einde-afval zijn komen voort uit handelingen van nuttige toepassing met een afvalstof (zie daarvoor paragraaf 4.5);
  • Bijproduct of afval: bij een bijproduct is specifiek sprake van het ontstaan van een productieresidu uit productieprocessen (zie daarvoor paragraaf 4.6);
  • Voortgezet gebruik of zich ontdoen van: allerhande situaties waarin materialen vrijkomen of ontstaan, maar die in elk geval niet ontstaan bij productieprocessen of handelingen van nuttige toepassing van afvalstoffen (subparagraaf 4.7 Voortgezet gebruik).

Meer uitleg en richtsnoeren over deze routes zijn te vinden in de Handreiking Afvalstof of niet-afvalstof.

Dit stroomschema helpt om de juiste beoordelingsroute te bepalen.
Figuur 3: Het stappenschema helpt om de juiste beoordelingsroute te bepalen.

Uitgeschreven tekst figuur 3:

Stroomschema dat helpt om de juiste beoordelingsroute te bepalen.

Het schema begint met de vraag: Is er een wettelijke verplichting om zich van het materiaal te ontdoen? Zie 3.1.

  • Ja: het materiaal is een afvalstof en moet conform specifieke wetgeving verwerkt worden.
  • Nee: ga naar de volgende vraag.

Is het aannemelijk dat het materiaal gezien vanuit de houder een afvalstof is? Zie §3.1.

  • Ja: is er een EU-verordening of ministeriële regeling voor einde-afval van toepassing op het materiaal? Zie §3.2.
    • Ja: beoordeling einde-afval op basis van verordening of regeling. Beoordeling op grond van artikel 1.1 lid 6 Wm is niet mogelijk.
    • Nee: is er sprake van einde-afval of afval? Zie §4.5.
  • Nee: ga naar de volgende vraag.

Gaat het om materiaal afkomstig van een productieproces? Zie §4.6.1.

  • Nee: is er sprake van voortgezet gebruik van afval? Zie §4.7.
  • Ja: gaat het om een productie residu? Zie §4.6.1.
    • Nee: is er sprake van voortgezet gebruik van afval? Zie §4.7.
    • Ja: is er een EU-verordening of ministeriële regeling voor bijproduct van toepassing op het materiaal? Zie §3.2.
      • Ja: beoordeling bijproduct op basis van verordening of regeling; beoordeling op grond van artikel 1.1 lid 4 Wm is niet mogelijk.
      • Nee: is er sprake van bijproduct of afval? Zie §4.6.

4.5 Einde-afval

Zoals eerder benoemd, zijn er drie beoordelingsroutes om te bepalen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof: einde-afval, bijproduct en voortgezet gebruik. Deze paragraaf behandelt de einde-afvalroute, op basis van art.1.1 lid 6 Wm.

Schema toont de te doorlopen stappen om te beoordelen of iets een afvalstof is of einde-afval.
Figuur 4: Een overzicht in welke volgorde de stappen doorlopen moeten worden om tot een conclusie einde-afval of afvalstof te kunnen komen.

Uitgeschreven tekst figuur 4

Dit stroomschema laat zien welke stappen u doorloopt om te beoordelen of er sprake is van een afvalstof of einde-afval. Het schema begint met een vak 'Afvalstof'. Daarna gaat het verder naar het vak 'Nuttige toepassing'. Vervolgens komt het vak 'Teruggewonnen materiaal' en daarna het vak 'Zelfbeoordeling en/of beoordeling door bevoegd gezag'.
Het eindigt bij het vak 'Conclusie afvalstof of einde-afval'.

4.5.1 Nuttige toepassing en het teruggewonnen materiaal

De einde-afvalroute is alleen van toepassing op afvalstoffen. Afvalstoffen die een nuttige toepassing hebben gehad kunnen in aanmerking komen voor einde-afval. Nuttige toepassing is bijvoorbeeld recycling en voorbereiding voor hergebruik. Daarnaast kunnen andere handelingen van nuttige toepassing er toe leiden dat een afvalstof niet langer als afvalstof wordt beschouwd. Dit zijn handelingen die vallen onder andere nuttige toepassing, trede "d" in de afvalhiërarchie. Een voorbeeld hiervan zijn handelingen die leiden tot een brandstof.

Weergave van de soorten nuttige toepassing: Voorbereiding voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassing.
Figuur 5: Een overzicht om te laten zien dat voorbereiding voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassing allen onder de noemer ‘nuttige toepassing’ vallen.
Uitgeschreven tekst figuur 5

De figuur betreft een visuele weergave van de soorten nuttige toepassing die te vinden zijn in de afvalhiërarchie. In de figuur valt te zien dat: Voorbereiding voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassing allen onder de noemer ‘nuttige toepassing’ vallen.

Twee verschillende interpretaties van ‘andere nuttige toepassing’

In artikel 10.4 Wm is de afvalhiërarchie te vinden. Trede "d" van de afvalhiërarchie heet ‘andere nuttige toepassing’. Hiermee wordt bedoeld: Nuttige toepassing niet zijnde 'voorbereiding voor hergebruik' of 'recycling'.

Bij einde-afval (artikel 1.1 lid 6 Wm) wordt ook gesproken over ‘andere nuttige toepassing’. Met ‘andere nuttige toepassing’ wordt in dit artikel bedoeld: Alle vormen van nuttige toepassing anders dan recycling. Dat betekent dat ‘voorbereiding voor hergebruik’ in dit geval ook onder ‘andere nuttige toepassing’ valt.

Om ‘einde-afval’ te bereiken, moet volgens de rechtspraak worden beoordeeld of er sprake is van voltooide nuttige toepassing én of de betrokken stof dezelfde eigenschappen en kenmerken van een grondstof heeft verkregen. Ook wanneer aan deze vereisten is voldaan kan er echter nog sprake zijn van een afvalstof als de houder zich ervan ontdoet, voornemens is zich ervan te ontdoen of zich ervan moet ontdoen. Het feit dat er sprake is van een voltooide nuttige toepassing is slechts een van de factoren die in aanmerking moet worden genomen om te bepalen of er sprake is van een afvalstof of een niet-afvalstof. In de praktijk zal de beoordeling gedaan moeten worden door een toetsing aan de vier hieronder uitgeschreven voorwaarden a t/m d. Per geval wordt dan beoordeeld of een bepaalde afvalstof niet langer afval is.

4.5.2 Zelfbeoordeling en/of beoordeling door bevoegd gezag

Om vast te stellen of de afvalstoffen niet langer een afvalstof zijn, moet naar de einde-afvalvoorwaarden gekeken worden. Artikel 1.1 lid 6 Wm bevat de cumulatieve voorwaarden om te bepalen of een bepaald materiaal einde-afval is. De voorwaarden komen uit artikel 6 lid 1 Kra.

Voorwaarden einde-afval – artikel 1.1 lid 6 Wm

Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, worden niet langer als afvalstoffen beschouwd, indien zij voldoen aan de volgende voorwaarden:

  1. de stoffen, mengsels of voorwerpen zijn bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
  2. er is een markt voor of vraag naar de stoffen, mengsels of voorwerpen;
  3. de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen; en
  4. het gebruik van de stoffen, mengsels of voorwerpen heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

De beoordeling moet altijd per geval plaatsvinden aan de hand van alle feiten en omstandigheden van het individuele geval. Om te helpen bij het beantwoorden van de vraag of wordt voldaan aan de hierboven benoemde cumulatieve voorwaarden voor einde-afval zijn in Nederland toetsingsgronden ontwikkeld. De toetsingsgronden zijn bedoeld als handvatten voor de praktijk en dienen als ondersteuning bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof.

  • Of wordt voldaan aan voorwaarde a en b kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’.
  • Of wordt voldaan aan voorwaarde c kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’.
  • Of wordt voldaan aan voorwaarde d kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ en de toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’.
Stroomschema toont hoe de toetsingsgronden en voorwaarden voor einde-afval uit de Wm samenhangen.
Figuur 6: Een overzicht van hoe de toetsingsgronden en de cumulatieve voorwaarden voor einde-afval zich tot elkaar verhouden.
Uitgeschreven tekst voor figuur 6

Deze afbeelding laat zien hoe de toetsingsgronden en de voorwaarden voor einde-afval in artikel 1.1 lid 6 van de Wet milieubeheer met elkaar samenhangen. Het schema bestaat uit drie delen: zeker gebruik, rechtmatig gebruik en voldoende hoogwaardig gebruik. Elk deel bevat vakken waarin de bijbehorende voorwaarden staan.

Of een situatie voldoet aan voorwaarde a en b, kunt u nagaan met de toetsingsgrond 'zeker gebruik'. Voorwaarde c kunt u toetsen met 'rechtmatig gebruik'. Voorwaarde d kunt u beoordelen met zowel 'rechtmatig gebruik' als 'voldoende hoogwaardig gebruik'.

U leest meer over zeker gebruik in paragraaf 4.5.3. Rechtmatig gebruik wordt toegelicht in paragraaf 4.5.4. Over voldoende hoogwaardig gebruik leest u meer in paragraaf 4.5.5.

4.5.3 Voorwaarde a en b en de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’

Of wordt voldaan aan voorwaarde a en b kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’. De achterliggende reden voor de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ is dat duidelijk moet zijn dat het materiaal voor de houder geen last is. Is het wel een last, dan bestaan er aan afvalstoffen gerelateerde risico’s, namelijk die van het onbeheerd achterlaten en van onverantwoord gebruik in een toepassing waarvoor het materiaal milieuhygiënisch of technisch gezien ongeschikt is. Dit kan schadelijke gevolgen hebben voor het milieu of de volksgezondheid en/of leiden tot verspilling van grondstoffen.

De toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ houdt in dat de houder zal moeten aantonen dat het voorgenomen gebruik van een materiaal door henzelf of een ander niet alleen ‘mogelijk’ is, maar

1. dat het ook voldoende zeker is dat dit gebruik daadwerkelijk zal plaatsvinden; en

Punt 1: Is het voldoende zeker dat gebruik daadwerkelijk zal plaatsvinden?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • De economische context waarin materialen zijn overgedragen, speelt een rol bij het beoordelen of al dan niet sprake is van een last. Als de houder van de stof naast de mogelijkheid om deze opnieuw te gebruiken ook economisch voordeel heeft bij nieuw gebruik, is de kans op nieuw gebruik groot. In een dergelijk geval is het onwaarschijnlijk dat de betrokken stof een last is waarvan de houder zich wil ontdoen.
  • Er moet vastgesteld worden dat de afnemer de intentie heeft en ook in staat is (gelet op beschikbare productie- of verwerkingscapaciteit) om het materiaal te gebruiken voor de voorgenomen toepassing. Dit moet blijken uit vastgelegde schriftelijke afspraken (contracten, facturen, intentieverklaringen e.d.) tussen houder en afnemer. De intentie mag niet te vrijblijvend zijn om van voldoende zeker gebruik te kunnen spreken. Hierbij is een onderscheid tussen nieuwe initiatieven die nog moeten starten en operationele productie. Bij nieuwe initiatieven kan een intentieverklaring voldoende zeker zijn, onder andere omdat de kwaliteit van het product van het initiatief nog niet altijd bekend is. Indien er sprake is van een daadwerkelijke productie is een meer bindende afspraak, zoals een contract, nodig.
  • Vaak worden materialen tijdelijk opgeslagen voordat levering door de houder plaatsvindt, of voordat de materialen door een afnemer worden gebruikt. Bij het beoordelen of aan het vereiste van zekerheid van gebruik is voldaan, is de hoeveelheid van het opgeslagen en/of geleverde materiaal van belang, evenals de duur van de opslag. Bij langdurige opslag van het materiaal zal de zekerheid van het gebruik doorgaans moeilijker aantoonbaar zijn.
  • Het komt voor dat een materiaal niet rechtstreeks van de producent naar een of meer afnemers gaat, maar voor verder gebruik eerst in handen komt van een of meer tussenhandelaren. In die gevallen zal het lastiger zijn om vast te stellen dat verder gebruik zeker is dan in situaties waarin de eerste afnemer het materiaal zelf toepast. Op basis van alle feiten en omstandigheden in de gehele keten moet worden bepaald of er voldoende zekerheid bestaat over het uiteindelijke gebruik van het materiaal. Hierbij wordt met name gelet op het al dan niet aanwezig zijn van een markt(vraag).

2. het materiaal daarvoor ook geschikt is.

Punt 2: Is het materiaal geschikt voor gebruik?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • Er moet beoordeeld worden of het materiaal voldoet aan de contractuele leveringsvoorwaarden en specificaties van de afnemer die gelden voor de beoogde toepassing, zoals eisen aan kwaliteit en samenstelling. Het moet duidelijk zijn dat het materiaal op het moment van beoordelen ook geschikt is voor de beoogde toepassing. Dit kan onder andere inzichtelijk gemaakt worden met analyses van de samenstelling van het materiaal die door producent of afnemer (routinematig) zijn uitgevoerd, en/of door aan te tonen dat het materiaal voldoet aan dezelfde specificaties als andere (vergelijkbare) producten op de markt.
  • Bij de beoordeling van de geschiktheid van een materiaal voor de beoogde toepassing kunnen bepaalde certificaten een rol spelen, zoals KOMO-en CE-certificaten.
  • Zekerheid rond toepassing van het materiaal wordt onder meer bepaald aan de hand van het bestaan van een markt. Het kan ook gaan om gebruik van een materiaal voor een nieuwe toepassing waarvoor een markt in ontwikkeling is. In dat geval moet voldoende aannemelijk worden gemaakt dat het gaat om een functionele en wenselijke toepassing met oog op de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Bovendien moet de toepassing rechtmatig en voldoende hoogwaardig zijn (bijv. niet wettelijk verboden en niet nadelig voor het milieu en de volksgezondheid).

4.5.4 Voorwaarde c en d en de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’

Of wordt voldaan aan voorwaarde c en deels aan voorwaarde d kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’. De toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ houdt in dat:

1. de houder zal moeten aantonen dat het voorgenomen gebruik van een materiaal door henzelf of een ander in elk geval voldoet aan alle van toepassing zijnde stoffen- en productwetgeving en eventuele private (commerciële) productnormen; en

Punt 1: Voldoet het voorgenomen gebruik aan productwetgeving en productnormen ?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • Voor de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ vindt toetsing plaats aan relevante Europese enNederlandse wetgeving. Het gaat namelijk om de beoordeling of het materiaal in Nederland een afvalstof is. Andere buitenlandse wetgeving wordt niet in de beoordeling betrokken. Een beoordeling van de (niet-)afvalstatus van het materiaal in het buitenland in verband met een eventuele toepassing daar ligt in dat betreffende land zelf. De houder van het materiaal draagt zelf de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof op basis van de daar geldende regelgeving en afstemming met de daar bevoegde autoriteiten.
  • Op grond van de geldende (product)wetgeving kan het gebruik van een materiaal voor een bepaalde toepassing verboden zijn, of aan beperkingen of vereisten verbonden zijn. Naast REACH en de Europese POP-verordening is er wetgeving voor bepaalde categorieën (risicovolle) stoffen en producten, zoals elektrische en elektronische apparatuur, mest, voedselverpakkingen en speelgoed. Er moet steeds worden nagegaan welke publiekrechtelijke (product)wetgeving en daarin opgenomen grenswaarden op een bepaald materiaal van toepassing zijn. Een voorgenomen toepassing van een materiaal dat een stof bevat waarvan verder gebruik verboden is, kan niet rechtmatig zijn.
  • Naast productwetgeving kunnen ook private normen van toepassing zijn op een bepaald type materiaal of op het vervaardigingsproces. Normen zijn afspraken die belanghebbende partijen in principe vrijwillig maken over een product, dienst of over een te volgen procedure tijdens het proces. Het initiatief voor het opstellen van normen kan soms voortvloeien uit wetgeving of beleid. Normering gebeurt niet alleen op nationaal niveau, maar ook in Europees en internationaal verband (denk bijvoorbeeld aan CEN-, CENELEC-en ISO-normen). Wanneer bij een verzoek om een materiaal als niet-afvalstof te beoordelen een productnorm en/of een certificaat is overgelegd, is het nodig om alle feiten en omstandigheden mee te nemen. Het is belangrijk te onderzoeken welke aspecten in de norm zijn meegenomen, hoe en met wie de norm tot stand is gekomen, en wie het certificaat heeft verleend. Ook is van belang hoe toetsing van de naleving van de relevante norm plaatsvindt.

2. moet worden vastgesteld dat het gebruik over het geheel genomen geen ongunstig effect heeft op het milieu of de volksgezondheid. Deze over het geheel genomen ongunstige effecten voor het milieu en de volksgezondheid wordt ook aangeduid als onaanvaardbare risico’s. Bij die toets moet paragraaf 4.8 de Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling worden betrokken.

Punt 2: Heeft het gebruik overwegend ongunstige effecten op het milieu of de volksgezondheid?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

De beoordeling of wel of niet sprake is van ongunstige milieueffecten is vaak mogelijk door aan te tonen of voldaan wordt aan wet- en regelgeving die geldt voor het gebruik van een materiaal. Zie hiervoor punt 1. Helaas bestaat voor bepaalde ongunstige effecten op milieu en  volksgezondheid (nog) geen wet- en regelgeving. Wanneer de voorgenomen toepassing nog niet (volledig) genormeerd is, valt op voorhand niet altijd uit te sluiten dat het gebruik van het materiaal ongunstige gevolgen voor het milieu of de volksgezondheid kan hebben. Vanwege het voorzorgs- en het preventiebeginsel moet dan nader onderzoek plaatsvinden. Om deze reden moeten de volgende vragen worden meegenomen bij een beoordeling:

  • Zitten in het materiaal zorgstoffen, die in het algemeen of voor die specifieke toepassing (nog) niet genormeerd zijn in stoffenwetgeving of productwetgeving?
  • Zijn er onaanvaardbare risico’s verbonden aan de toepassing en het gebruik van het materiaal tijdens deze en latere fasen van de levenscyclus? Hierbij moet gedacht worden aan diffuse verspreiding van verontreinigingen uit het materiaal zodra het afval wordt en/of het materiaal een volgende toepassing krijgt.

Bij zorgstoffen gaat het om stoffen zoals ZZS, medicijnen, pathogenen en bestrijdingsmiddelen. Om te beoordelen of de aanwezigheid van een zorgstof aanvaardbaar is zijn drie aspecten van belang. Afhankelijk van de zorgstof(fen) en/of toepassing moet naar één of meer van deze aspecten gekeken worden:

  • naar bestaande normering voor andere toepassingen (normen voor producten, bodem-, water- en luchtemissies): zo krijgt men een indicatie of de aanwezigheid van een zorgstof acceptabel is; en/of
  • het materiaal niet meer ongunstige effecten heeft dan de regulier voor die toepassing gebruikte materialen; en/of
  • de ongunstige effecten, acceptabel zijn gezien het actuele beleid en de maatschappelijke normen.

Probleem bij niet genormeerde zorgstoffen is dat vaak niet bekend is of de zorgstof in een materiaal aanwezig is. Ook zal het regelmatig voorkomen dat er geen (geschikte) analysemethode is om een zorgstof überhaupt te kunnen meten. Dit maakt het goed meenemen van dit punt in een beoordeling lastig. In paragraaf 4.8 staat de Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling die moet worden gebruikt bij een beoordeling. In de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof staan aanwijzingen hoe hiermee om te gaan.

Het resultaat van een onderzoek kan zijn dat het materiaal eerst nog een bewerking moet ondergaan om de negatieve milieu- en gezondheidseffecten die gepaard gaan met de beoogde toepassing weg te nemen. Er is geen sprake van rechtmatig gebruik als een dergelijke bewerking nodig is, maar niet gebeurt. Het materiaal is dan een afvalstof waarop de afvalstoffenwetgeving van toepassing is.

Bij het bepalen van de rechtmatigheid van de voorgenomen toepassing is van belang dat de houder vooraf onderbouwt dat de kwaliteit van het materiaal toereikend is als grondstof voor het beoogde product. Dit hoort al te gebeuren op de locatie waar het materiaal vrijkomt. De houder zal dit in veel gevallen moeten onderbouwen via monstername en analyse.

4.5.5 Voorwaarde d en de toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’

Of wordt voldaan aan voorwaarde d kan deels worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’. De toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’ ziet toe op de beoordeling of de voorgenomen toepassing van het materiaal uit het oogpunt van grondstoffenefficiëntie wenselijk is. De achtergrond hiervan is dat, ook wanneer een bepaald materiaal in beginsel zeker en rechtmatig zou kunnen worden gebruikt, de voorgestelde toepassing niet altijd de beste toepassing zal zijn vanuit het oogpunt van bescherming van hulpbronnen. Als materialen niet zo hoogwaardig mogelijk worden gebruikt, heeft het voorgenomen gebruik wel degelijk ‘over het geheel genomen’ ongunstige effecten voor het milieu of de volksgezondheid.

De hoogwaardigheid van het gebruik moet dus getoetst worden. Dit moet door het voorgenomen gebruik te vergelijken met het toetsingskader 'hoogwaardige verwerking' voor die afvalstof in het betreffende keten-of afvalplan van het CMP. Is de minimumstandaard bijvoorbeeld recycling, maar is het voorgenomen gebruik brandstof? Dan is het gebruik niet hoogwaardig genoeg en moet het materiaal een afvalstof blijven. Op die manier kan met de afvalwetgeving gezorgd worden dat het materiaal wel gerecycled wordt. Is er geen specifiek toetsingskader van toepassing? Dan vindt toetsing direct plaats aan de afvalhiërarchie en wordt aan de hand hiervan beoordeeld of het als afvalstof een voldoende hoogwaardige verwerking zou zijn geweest om te worden vergund.

Er is dus in ieder geval geen sprake van een voldoende hoogwaardige toepassing wanneer het materiaal laagwaardiger wordt toegepast dan de voor dat materiaal vastgestelde minimumstandaard uit het van toepassing zijnde keten- of afvalplan. In dergelijke gevallen is geen sprake van einde-afval maar van een afvalstof. De reden hiervoor is dat de toepassing van de afvalstoffenwetgeving nodig en gerechtvaardigd is om een voldoende hoogwaardige verwerking van het door nuttige toepassing verkregen materiaal af te kunnen dwingen. Alleen het afvalstoffenrecht biedt daarvoor het benodigde instrumentarium.

Indien het bevoegd gezag van mening is dat er toch sprake is van voldoende hoogwaardig gebruik, in tegenstelling tot de minimumstandaard, en vast wil stellen dat er sprake is van einde-afval, is er sprake van afwijken van het CMP. Voor deze afwijking van het toetsingskader dient de afwijkingsprocedure van het CMP (zie Afwijken) te worden gevolgd.

4.5.6 Aanvullende vereisten uit de Kra

In artikel 6 lid 2 Kra zijn vijf vereisten opgenomen die richting geven bij de beoordeling aan de vier voorwaarden voor einde-afval. Dit volgt uit artikel 6 lid 4 Kra. Deze vereisten waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid en bevorderen een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Deze vereisten zijn voor een beoordeling al verwerkt in het hierboven beschreven toetsingskader. Zie de Handreiking Afvalstof of niet-afvalstof voor meer informatie over dit onderwerp.

De vereisten uit artikel 6 lid 2 Kra:
  1. afvalmateriaal dat als input voor de handeling voor nuttige toepassing mag worden gebruikt;
  2. toegelaten verwerkingsprocessen en -technieken;
  3. kwaliteitscriteria voor eindeafvalmaterialen die het resultaat zijn van de handeling voor nuttige toepassing overeenkomstig de toepasselijke productnormen, waaronder indien nodig grenswaarden voor verontreinigende stoffen;
  4. vereisten waaraan beheerssystemen moeten voldoen om aan te tonen dat de einde-afvalcriteria zijn nageleefd, met inbegrip van kwaliteitscontrole en interne controle en, in voorkomend geval, accreditatie; en
  5. een vereiste inzake een conformiteitsverklaring.

Tot slot moet op basis van artikel 6 lid 4 Kra bij de beoordeling rekening gehouden worden met de grenswaarden voor verontreinigde stoffen en eventuele negatieve gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid. De uitwerking van de toetsingsgronden ‘rechtmatig gebruik’ en ‘voldoende hoogwaardig gebruik’, zoals staat in paragraaf 4.5.4 en 4.5.5 geven hier invulling aan.

4.5.7 Conclusie afvalstof of einde-afval

Na het afronden van de beoordeling zal de houder of het bevoegd gezag tot een conclusie komen:

Is het materiaal geen afvalstof meer? Dan is voor dat materiaal de afvalstoffenwetgeving niet langer van toepassing, maar valt het onder de stoffen- en productwetgeving. De houder moet op verzoek van het bevoegd gezag alle relevante informatie verstrekken om aan te tonen dat aan de voorwaarden en vereisten is voldaan om het materiaal als einde-afval aan te kunnen merken. Hierbij is het belangrijk dat de houder dit voldoende onderbouwt.

Is het materiaal nog wel een afvalstof? Dan moet de houder aan de afvalstoffenwetgeving voldoen. Op een later moment in de keten kan nogmaals een einde-afvalbeoordeling worden gedaan.

4.6 Bijproduct

Zoals eerder benoemd zijn er drie beoordelingsroutes om te bepalen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof: einde-afval, bijproduct en voortgezet gebruik. In deze paragraaf wordt gekeken naar de bijproductroute, op basis van artikel 1.1 lid 4 Wm.

Schema toont de te doorlopen stappen om te beoordelen of iets een afvalstof of bijproduct is.
Figuur 7: Een overzicht in welke volgorde de stappen doorlopen moeten worden om tot een conclusie bijproduct of afvalstof te kunnen komen.

Uitgeschreven tekst figuur 7

Dit stroomschema laat zien welke stappen moeten worden doorlopen om te beoordelen of sprake is van een afvalstof of bijproduct is. Het schema begint met een vak 'Productieproces', waaruit twee pijlen vertrekken: één naar een kader 'Product' en één naar een kader 'Productieresidu'. Dit kader leidt verder naar 'Zelfbeoordeling en/of beoordeling door bevoegd gezag'. Vanuit hier een pijl naar een kader 'Conclusie afvalstof of bijproduct'.

4.6.1 Productieproces en productieresidu

De bijproductroute is alleen van toepassing op materialen die ontstaan in productieprocessen. Het begrip ‘productieproces’ is in de Kra en de Wm niet gedefinieerd. De term productieproces moet niet beperkt worden opgevat tot bijvoorbeeld alleen industriële productieprocessen. Een productieproces is door economisten gedefinieerd als het proces waarin de productiefactoren, te weten kapitaal, arbeid, technologie en grond (input), worden omgezet in goederen en diensten. Bij de beoordeling of er sprake is van een productieproces moet aansluiting worden gezocht bij deze definitie. Meer toelichting voor de beoordeling of er sprake is van een productieproces is te vinden in de Handreiking Afvalstof of niet-afvalstof.

Een productieresidu is een stof of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof. In het Begeleidingsdocument van de Europese Commissie over de Kra (zie blz. 15 Guidance document van de Europese Commissie over de Kra uit 2012 Waste and Recycling Policy - Bibliotheek (europa.eu)) staat dat wanneer de productie van het betrokken materiaal "het resultaat is van een technische keuze", het geen productieresidu kan zijn maar wordt beschouwd als een product. Meer toelichting hierover is te vinden in de Handreiking Afvalstof of niet-afvalstof.

4.6.2 Zelfbeoordeling en/of beoordeling door bevoegd gezag

Om vast te stellen of er sprake is van een afvalstof of een bijproduct moet naar de voorwaarden voor de bijproductstatus gekeken worden. Artikel 1.1 lid 4 Wm bevat de cumulatieve voorwaarden om te bepalen of een bepaald materiaal een bijproduct is. Deze voorwaarden komen uit artikel 5 lid 1 Kra.

Voorwaarden bijproductstatus – artikel 1.1 lid 4 Wm

Stoffen, mengsels of voorwerpen die het resultaat zijn van een productieproces dat niet in de eerste plaats is bedoeld voor de productie van die stoffen, mengsels of voorwerpen worden niet als afvalstoffen maar als bijproducten beschouwd indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

  1. het is zeker dat de stoffen, mengsels of voorwerpen zullen worden gebruikt;
  2. de stoffen, mengsels of voorwerpen kunnen onmiddellijk worden gebruikt zonder enige verdere behandeling anders dan die welke bij normale productie gangbaar is;
  3. de stoffen, mengsels of voorwerpen worden geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en
  4. verder gebruik is rechtmatig, inhoudende dat de stoffen, mengsels of voorwerpen voldoen aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en dat gebruik niet zal leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid.

De beoordeling moet altijd per geval plaatsvinden aan de hand van alle feiten en omstandigheden van het individuele geval. Om te helpen bij het beantwoorden van de vraag of wordt voldaan aan de hierboven benoemde cumulatieve voorwaarden voor bijproduct zijn in Nederland toetsingsgronden ontwikkeld. De toetsingsgronden zijn bedoeld als handvatten voor de praktijk en dienen als ondersteuning bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof.

  • Of wordt voldaan aan voorwaarde a kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’.
  • Of wordt voldaan aan voorwaarde b kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ en ‘rechtmatig gebruik’.
  • Of wordt voldaan aan voorwaarde c kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’.
  • Of wordt voldaan aan voorwaarde d kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ en ‘voldoende hoogwaardig gebruik’.
Stroomschema toont hoe de toetsingsgronden en voorwaarden voor bijproduct uit de Wm samenhangen.
Figuur 8: Een overzicht van hoe de toetsingsgronden en de cumulatieve voorwaarden voor bijproduct zich tot elkaar verhouden.
Uitgeschreven tekst figuur 8

Deze afbeelding laat zien hoe de toetsingsgronden en de voorwaarden voor bijproduct in artikel 1.1 lid 4 van de Wet milieubeheer met elkaar samenhangen. Het schema bestaat uit drie delen: zeker gebruik, rechtmatig gebruik en voldoende hoogwaardig gebruik. Elk deel bevat vakken waarin de bijbehorende voorwaarden staan.

Of een situatie voldoet aan voorwaarde a en b, kunt u nagaan met de toetsingsgrond 'zeker gebruik'. Voorwaarde c kunt u toetsen met 'rechtmatig gebruik'. Voorwaarde d kunt u beoordelen met zowel 'rechtmatig gebruik' als 'voldoende hoogwaardig gebruik'.

U leest meer over zeker gebruik in paragraaf 4.6.3. Rechtmatig gebruik wordt toegelicht in paragraaf 4.6.4. Over voldoende hoogwaardig gebruik leest u meer in paragraaf 4.6.5.

4.6.3 Voorwaarde a en b en de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’

Of wordt voldaan aan voorwaarde a en deels aan voorwaarde b kan worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’. De achterliggende reden voor de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ is dat duidelijk moet zijn dat het materiaal voor de houder geen last is. Is het wel een last? Dan bestaan er aan afvalstoffen gerelateerde risico’s, namelijk die van het onbeheerd achterlaten en van onverantwoord gebruik in een toepassing waarvoor het materiaal milieuhygiënisch of technisch gezien ongeschikt is. Dit kan schadelijke gevolgen hebben voor het milieu of de volksgezondheid en/of leiden tot verspilling van grondstoffen.

De toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ houdt in dat de houder zal moeten aantonen dat het voorgenomen gebruik van een materiaal door henzelf of een ander niet alleen ‘mogelijk’ is, maar

1. dat het ook voldoende zeker is dat dit gebruik daadwerkelijk zal plaatsvinden; en

Punt 1: Is het voldoende zeker dat gebruik daadwerkelijk zal plaatsvinden?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • De economische context waarin materialen zijn overgedragen, speelt een rol het beoordelen of al dan niet sprake is van een last. Als de houder van de stof naast de mogelijkheid om deze opnieuw te gebruiken ook economisch voordeel heeft bij nieuw gebruik, is de kans op nieuw gebruik groot. In een dergelijk geval is het onwaarschijnlijk dat de betrokken stof een last is waarvan de houder zich wil ontdoen.
  • Er moet vastgesteld worden dat de afnemer de intentie heeft en ook in staat is (gelet op beschikbare productie- of verwerkingscapaciteit) om het materiaal te gebruiken voor de voorgenomen toepassing. Dit moet blijken uit vastgelegde schriftelijke afspraken (contracten, facturen, intentieverklaringen e.d.) tussen houder en afnemer. De intentie mag niet te vrijblijvend zijn om van voldoende zeker gebruik te kunnen spreken. Hierbij is een onderscheid tussen nieuwe initiatieven die nog moeten starten en operationele productie. Bij nieuwe initiatieven kan een intentieverklaring voldoende zeker zijn, onder andere omdat de kwaliteit van het product van het initiatief nog niet altijd bekend is. Indien er sprake is van een daadwerkelijke productie is een meer bindende afspraak, zoals een contract, nodig.
  • Vaak worden materialen tijdelijk opgeslagen voordat levering door de houder plaatsvindt, of voordat de materialen door een afnemer worden gebruikt. Bij het beoordelen of aan het vereiste van zekerheid van gebruik is voldaan, is de hoeveelheid van het opgeslagen en/of geleverde materiaal van belang, evenals de duur van de opslag. Bij langdurige opslag van het materiaal zal de zekerheid van het gebruik doorgaans moeilijker aantoonbaar zijn.
  • Het komt voor dat een materiaal niet rechtstreeks van de producent naar een of meer afnemers gaat, maar voor verder gebruik eerst in handen komt van een of meer tussenhandelaren. In die gevallen zal het lastiger zijn om vast te stellen dat verder gebruik zeker is dan in situaties waarin de eerste afnemer het materiaal zelf toepast. Op basis van alle feiten en omstandigheden in de gehele keten moet worden bepaald of er voldoende zekerheid bestaat over het uiteindelijke gebruik van het materiaal. Hierbij wordt met name gelet op het al dan niet aanwezig zijn van een markt(vraag).

2. het materiaal daarvoor ook geschikt is.

Punt 2: Is het materiaal geschikt voor gebruik?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • Er moet beoordeeld worden of het materiaal voldoet aan de contractuele leveringsvoorwaarden en specificaties van de afnemer die gelden voor de beoogde toepassing, zoals eisen aan kwaliteit en samenstelling. Het moet duidelijk zijn dat het materiaal op het moment van beoordelen ook geschikt is voor de beoogde toepassing. Dit kan onder andere inzichtelijk gemaakt worden met analyses van de samenstelling van het materiaal die door producent of afnemer (routinematig) zijn uitgevoerd, en/of door aan te tonen dat het materiaal voldoet aan dezelfde specificaties als andere (vergelijkbare) producten op de markt.
  • Bij de beoordeling van de geschiktheid van een materiaal voor de beoogde toepassing kunnen bepaalde certificaten een rol spelen, zoals KOMO-en CE-certificaten.
  • Zekerheid rond toepassing van het materiaal wordt onder meer bepaald aan de hand van het bestaan van een markt. Het kan ook gaan om gebruik van een materiaal voor een nieuwe toepassing waarvoor een markt in ontwikkeling is. In dat geval moet voldoende aannemelijk worden gemaakt dat het gaat om een functionele en wenselijke toepassing met oog op de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Bovendien moet de toepassing rechtmatig en voldoende hoogwaardig zijn (bijv. niet wettelijk verboden en niet nadelig voor het milieu en de volksgezondheid).

4.6.4 Voorwaarde b, c en d en de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’

Of wordt voldaan aan voorwaarde b, c en d kan deels worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’. De toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ houdt in dat:

1. de houder zal moeten aantonen dat het voorgenomen gebruik van een materiaal door henzelf of een ander in elk geval voldoet aan alle van toepassing zijnde stoffen- en productwetgeving en eventuele private (commerciële) productnormen; en

Punt 1: Voldoet het voorgenomen gebruik aan productwetgeving en productnormen?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • Voor de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ vindt toetsing plaats aan relevante Europese en Nederlandse wetgeving. Het gaat namelijk om de beoordeling of het materiaal in Nederland een afvalstof is. Andere buitenlandse wetgeving wordt niet in de beoordeling betrokken. Een beoordeling van de (niet-)afvalstatus van het materiaal in het buitenland in verband met een eventuele toepassing daar ligt in dat betreffende land zelf. De houder van het materiaal draagt zelf de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof op basis van de daar geldende regelgeving en afstemming met de daar bevoegde autoriteiten.
  • Op grond van de geldende (product)wetgeving kan het gebruik van een materiaal voor een bepaalde toepassing verboden zijn, of aan beperkingen of vereisten verbonden zijn. Naast REACH en de Europese POP-verordening is er wetgeving voor bepaalde categorieën (risicovolle) stoffen en producten, zoals elektrische en elektronische apparatuur, mest, voedselverpakkingen en speelgoed. Er moet steeds worden nagegaan welke publiekrechtelijke (product)wetgeving en daarin opgenomen grenswaarden op een bepaald materiaal van toepassing zijn. Een voorgenomen toepassing van een materiaal dat een stof bevat waarvan verder gebruik verboden is, kan niet rechtmatig zijn.
  • Naast productwetgeving kunnen ook private normen van toepassing zijn op een bepaald type materiaal of op het vervaardigingsproces. Normen zijn afspraken die belanghebbende partijen in principe vrijwillig maken over een product, dienst of over een te volgen procedure tijdens het proces. Het initiatief voor het opstellen van normen kan soms voortvloeien uit wetgeving of beleid. Normering gebeurt niet alleen op nationaal niveau, maar ook in Europees en internationaal verband (denk bijvoorbeeld aan CEN-, CENELEC-en ISO-normen). Wanneer bij een verzoek om een materiaal als niet-afvalstof te beoordelen een productnorm en/of een certificaat is overgelegd, is het nodig om alle feiten en omstandigheden mee te nemen. Het is belangrijk te onderzoeken welke aspecten in de norm zijn meegenomen, hoe en met wie de norm tot stand is gekomen, en wie het certificaat heeft verleend. Ook is van belang hoe toetsing van de naleving van de relevante norm plaatsvindt.

2. moet worden vastgesteld dat het gebruik over het geheel genomen geen overwegend ongunstig effect heeft op het milieu of de volksgezondheid. Deze over het geheel genomen ongunstige effecten voor het milieu en de volksgezondheid wordt ook aangeduid als onaanvaardbare risico’s. Bij die toets moet  paragraaf 4.8 de Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling worden betrokken.

Punt 2: Heeft het gebruik overwegend ongunstige effecten op het milieu of de volksgezondheid?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.
De beoordeling of wel of niet sprake is van ongunstige milieueffecten is vaak mogelijk door aan te tonen of voldaan wordt aan wet- en regelgeving die geldt voor het gebruik van een materiaal. Zie hiervoor punt 1. Helaas bestaat voor bepaalde ongunstige effecten op milieu en volksgezondheid (nog) geen wet- en regelgeving. Wanneer de voorgenomen toepassing nog niet (volledig) genormeerd is, valt op voorhand niet altijd uit te sluiten dat het gebruik van het materiaal ongunstige gevolgen voor het milieu of de volksgezondheid kan hebben. Vanwege het voorzorgs- en het preventiebeginsel moet dan nader onderzoek plaatsvinden. Om deze reden moeten de volgende vragen worden meegenomen bij een beoordeling:

  • Zitten in het materiaal zorgstoffen, die in het algemeen of voor die specifieke toepassing (nog) niet genormeerd zijn in stoffenwetgeving of productwetgeving?
  • Zijn er onaanvaardbare risico’s verbonden aan de toepassing en het gebruik van het materiaal tijdens deze en latere fasen van de levenscyclus? Hierbij moet gedacht worden aan diffuse verspreiding van verontreinigingen uit het materiaal zodra het afval wordt en/of het materiaal een volgende toepassing krijgt.

Bij zorgstoffen gaat het om stoffen zoals ZZS, medicijnen, pathogenen en bestrijdingsmiddelen. Om te beoordelen of de aanwezigheid van een zorgstof aanvaardbaar is zijn drie aspecten van belang. Afhankelijk van de zorgstof(fen) en/of toepassing moet naar één of meer van deze aspecten gekeken worden:

  • naar bestaande normering voor andere toepassingen (normen voor producten, bodem-, water- en luchtemissies): zo krijgt men een indicatie of de aanwezigheid van een zorgstof acceptabel is; en/of
  • het materiaal niet meer ongunstige effecten heeft dan de regulier voor die toepassing gebruikte materialen; en/of
  • de ongunstige effecten, acceptabel zijn gezien het actuele beleid en de maatschappelijke normen.

Probleem bij niet genormeerde zorgstoffen is dat vaak niet bekend is of de zorgstof in een materiaal aanwezig is. Ook zal het regelmatig voorkomen dat er geen (geschikte) analysemethode is om een zorgstof überhaupt te kunnen meten. Dit maakt het goed meenemen van dit punt in een beoordeling lastig. In paragraaf 4.8 staat de Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling die moet worden gebruikt bij een beoordeling. In de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof staan aanwijzingen hoe hiermee om te gaan.

Het resultaat van een onderzoek kan zijn dat het materiaal eerst nog een bewerking moet ondergaan om de negatieve milieu- en gezondheidseffecten die gepaard gaan met de beoogde toepassing weg te nemen. Er is geen sprake van rechtmatig gebruik als een dergelijke bewerking nodig is, maar niet gebeurt. Het materiaal is dan een afvalstof waarop de afvalstoffenwetgeving van toepassing is.

Bij het bepalen van de rechtmatigheid van de voorgenomen toepassing is van belang dat de houder vooraf onderbouwt dat de kwaliteit van het materiaal toereikend is als grondstof voor het beoogde product. Dit hoort al te gebeuren op de locatie waar het materiaal vrijkomt. De houder zal dit in veel gevallen moeten onderbouwen via monstername en analyse.

4.6.5 Voorwaarde d en de toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’

Of wordt voldaan aan voorwaarde d kan deels worden beantwoord met behulp van de toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’. De toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’ ziet toe op de beoordeling of de voorgenomen toepassing van het materiaal uit het oogpunt van grondstoffenefficiëntie wenselijk is. De achtergrond hiervan is dat, ook wanneer een bepaald materiaal in beginsel zeker en rechtmatig zou kunnen worden gebruikt, de voorgestelde toepassing niet altijd de beste toepassing zal zijn vanuit het oogpunt van bescherming van hulpbronnen. Als materialen niet zo hoogwaardig mogelijk worden gebruikt, heeft het voorgenomen gebruik wel degelijk ‘over het geheel genomen’ ongunstige effecten voor het milieu of de volksgezondheid.

De hoogwaardigheid van het gebruik moet dus getoetst worden. Dit moet door het voorgenomen gebruik te vergelijken met het toetsingskader 'hoogwaardige verwerking' voor die afvalstof in het betreffende keten-of afvalplan van het CMP. Is de minimumstandaard bijvoorbeeld recycling, maar is het voorgenomen gebruik brandstof? Dan is het gebruik niet hoogwaardig genoeg en moet het materiaal een afvalstof blijven. Op die manier kan met de afvalwetgeving gezorgd worden dat het materiaal wel gerecycled wordt. Is er geen specifiek toetsingskader van toepassing? Dan vindt toetsing direct plaats aan de afvalhiërarchie en wordt aan de hand hiervan beoordeeld of het als afvalstof een voldoende hoogwaardige verwerking zou zijn geweest om te worden vergund. Het verwerken als afvalstof moet minimaal in te delen zijn als nuttige toepassing.

Er is dus in ieder geval geen sprake van een voldoende hoogwaardige toepassing wanneer het materiaal laagwaardiger wordt toegepast dan de voor dat materiaal vastgestelde minimumstandaard uit het van toepassing zijnde keten- of afvalplan. In dergelijke gevallen is geen sprake van een bijproduct maar van een afvalstof. De reden hiervoor is dat de toepassing van de afvalstoffenwetgeving nodig en gerechtvaardigd is om een voldoende hoogwaardige verwerking van het door nuttige toepassing verkregen materiaal af te kunnen dwingen. Alleen het afvalstoffenrecht biedt daarvoor het benodigde instrumentarium.

Indien het bevoegd gezag van mening is dat er toch sprake is van voldoende hoogwaardig gebruik, in tegenstelling tot de minimumstandaard, en vast wil stellen dat er sprake is van een bijproduct, is er sprake van afwijken van het CMP. Voor deze afwijking van het toetsingskader dient de afwijkingsprocedure van het CMP (zie Afwijken) te worden gevolgd.

4.6.6 Aanvullend bij voorwaarde b

De term ‘normale productie’ in voorwaarde b omvat ook nieuwe productieprocessen. Er is geen enkele reden om een innovatie waarbij een productieresidu een nieuwe toepassing krijgt te belasten met eisen van de afvalstoffenwetgeving, alleen om de reden dat de productie niet ‘normaal’ wordt bevonden en daarmee niet aan voorwaarde b voldoet. Het gaat dus niet om de ‘normale’ (conventionele) productie, maar om de stand der techniek. Deze kan zijn beschreven in patenten dan wel technisch-wetenschappelijke literatuur. Processen die hierin niet zijn terug te vinden, staan wellicht wel beschreven in de vergunning voor de betreffende activiteit.

Een bewezen functioneel en beheersbaar proces is een proces dat een specifiek beoogd product (stof, materiaal, voorwerp, artikel) oplevert, of een specifiek beoogde kwaliteit (energie, bodemverbetering, ophoging, afdekking, enz.). Als duidelijk is dat het productieresidu is toegepast in een bewezen functioneel en beheersbaar proces, dan kan dat proces worden aangemerkt als ‘normale productie’. Alle behandelingen die in het kader van dat proces plaatsvinden, kunnen worden aangemerkt als ‘gangbaar’ bij deze normale productie.

4.6.7 Aanvullend bij voorwaarde c

Aan voorwaarde c wordt niet voldaan als het residu ontstaan is door een niet-beheerste afwijking van het normale verloop van een productieproces. Zo’n incidenteel ontstaan residu zal meestal niet goed bekende eigenschappen hebben en daarmee ongeschikt of minder aantrekkelijk zijn voor verder gebruik. Voorwaarde c moet de bijproductstatus alleen blokkeren als er afval-gerelateerd risico’s zijn. Dus als er sprake is van risico’s die vragen om controle onder de afvalstoffenwetgeving en die mogelijk onvoldoende onderkend worden bij toetsing aan de andere drie voorwaarden.

4.6.8 Conclusie afvalstof of bijproduct

Na het afronden van de beoordeling zal de houder of het bevoegd gezag tot een conclusie komen:

Is het materiaal een bijproduct? Dan is voor dat materiaal de afvalstoffenwetgeving niet van toepassing, maar valt het onder de stoffen- en productwetgeving. De houder moet op verzoek van het bevoegd gezag alle relevante informatie verstrekken om aan te tonen dat aan de voorwaarden is voldaan om het materiaal als bijproduct aan te kunnen merken. Hierbij is het belangrijk dat de houder dit voldoende onderbouwt.

Is het materiaal een afvalstof? Dan moet de houder aan de afvalstoffenwetgeving voldoen. Nadat de afvalstof een nuttige toepassing heeft ondergaan, kan wel een einde-afvalbeoordeling worden gedaan.

4.7 Voortgezet gebruik

Zoals eerder benoemd zijn er drie beoordelingsroutes om te bepalen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof: einde-afval, bijproduct en voortgezet gebruik. In deze paragraaf wordt gekeken naar voortgezet gebruik.

Schema toont te doorlopen stappen om te bepalen of iets een afvalstof is of voortgezet gebruik.
Figuur 9: Een overzicht in welke volgorde de stappen doorlopen moeten worden om tot een conclusie voortgezet gebruik of afvalstof te kunnen komen.

Uitgeschreven tekst figuur 9

Dit stroomschema laat zien welke stappen u doorloopt om te beoordelen of er sprake is van een afvalstof of voortgezet gebruik. Het schema begint met een vak ‘Gebruik’. Daarna gaat het verder naar het vak ‘Einde gebruik’. Vervolgens komt het vak ‘Zelfbeoordeling en/of beoordeling door bevoegd gezag’. Het eindigt bij het vak ‘Conclusie afvalstof of voortgezet gebruik’.

4.7.1 Einde gebruik

Nadat het gebruik door de houder is afgerond, kan worden beoordeeld of er sprake kan zijn van voortgezet gebruik of dat er sprake is van een afvalstof. Voortgezet gebruik is het eerste gebruik, hergebruik of op een andere manier gebruiken van materialen die niet-afvalstoffen zijn. Meer toelichting hierover is te vinden in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Weergave van de soorten voortgezet gebruik: Eerste gebruik, hergebruik en ander gebruik.
Figuur 10: Een overzicht om te laten zien dat eerste gebruik, hergebruik en ander gebruik allen onder de noemer ‘voortgezet gebruik’ vallen.
Uitgeschreven tekst figuur 10

De figuur betreft een visuele weergave van de soorten voortgezet gebruik. In de figuur valt te zien dat: Eerste gebruik, hergebruik en ander gebruik allen onder de noemer ‘voortgezet gebruik’ vallen.

Voortgezet gebruik ziet op de situaties die niet vallen onder einde-afval of bijproduct, maar waarbij geen sprake is van een afvalstof. Bij voortgezet gebruik gaat het om allerhande situaties waarin materialen vrijkomen of ontstaan, maar die dus in elk geval niet ontstaan bij productieprocessen of handelingen van nuttige toepassing van afvalstoffen. Dat deze situatie zich voor kan doen, is recent opgenomen in de gewijzigde EVOA (Verordening (EU) 2024/1157). Hier is toegevoegd dat om te bepalen of bij de overbrenging van afvalstoffen sprake is van ‘gebruikte goederen’ of afvalstoffen naar de daar opgenomen voorwaarden moet worden gekeken. Om op een goede manier invulling te geven aan de situatie waarin sprake is van een niet-afvalstof, maar geen sprake is van een bijproduct of einde-afval, is dit toetsingskader van paragraaf 4.7 ontwikkeld. Dit toetsingskader sluit aan bij de nieuw ontwikkelde voorwaarden in de gewijzigde EVOA en moet worden gezien als een aanvulling op de wetgeving.

4.7.2 Zelfbeoordeling en/of beoordeling door bevoegd gezag

Om te helpen bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een afvalstof of voortgezet gebruik zijn in Nederland drie toetsingsgronden ontwikkeld. De toetsingsgronden zijn bedoeld als handvatten voor de praktijk en dienen als ondersteuning bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. De beoordeling moet altijd per geval plaatsvinden aan de hand van alle feiten en omstandigheden van het individuele geval en op basis van de afvaldefinitie uit artikel 1.1 lid 1 Wm.

De toetsingsgronden zijn:

  • het gebruik van het materiaal moet zeker zijn (paragraaf 4.7.3);
  • het gebruik van het materiaal moet rechtmatig zijn (paragraaf 4.7.4); en
  • het gebruik van het materiaal moet voldoende hoogwaardig zijn (paragraaf 4.7.5).

De toetsingsgronden zijn hieronder, achtereenvolgend besproken.

4.7.3 Toetsingsgrond ‘zeker gebruik’

De achterliggende reden voor de toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ is dat duidelijk moet zijn dat het materiaal voor de houder geen last is. Is het wel een last? Dan bestaan er aan afvalstoffen gerelateerde risico’s, namelijk die van het onbeheerd achterlaten en van onverantwoord gebruik in een toepassing waarvoor het materiaal milieuhygiënisch of technisch gezien ongeschikt is. Dit kan schadelijke gevolgen hebben voor het milieu of de volksgezondheid en/of leiden tot verspilling van grondstoffen.

De toetsingsgrond ‘zeker gebruik’ houdt in dat de houder zal moeten aantonen dat het voorgenomen gebruik van een materiaal door henzelf of een ander niet alleen ‘mogelijk’ is, maar

1. dat het ook voldoende zeker is dat dit gebruik daadwerkelijk zal plaatsvinden; en

Punt 1: Is het voldoende zeker dat gebruik daadwerkelijk zal plaatsvinden?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • De economische context waarin materialen zijn overgedragen, speelt een rol bij het beoordelen of al dan niet sprake is van een last. Als de houder van de stof naast de mogelijkheid om deze opnieuw te gebruiken ook economisch voordeel heeft bij nieuw gebruik, is de kans op nieuw gebruik groot. In een dergelijk geval is het onwaarschijnlijk dat de betrokken stof een last is waarvan de houder zich wil ontdoen.
  • Er moet vastgesteld worden dat de afnemer de intentie heeft en ook in staat is (gelet op beschikbare productie- of verwerkingscapaciteit) om het materiaal te gebruiken voor de voorgenomen toepassing. Dit moet blijken uit vastgelegde schriftelijke afspraken (contracten, facturen, intentieverklaringen e.d.) tussen houder en afnemer. De intentie mag niet te vrijblijvend zijn om van voldoende zeker gebruik te kunnen spreken. Hierbij is een onderscheid tussen nieuwe initiatieven die nog moeten starten en operationele productie. Bij nieuwe initiatieven kan een intentieverklaring voldoende zeker zijn, onder andere omdat de kwaliteit van het product van het initiatief nog niet altijd bekend is. Indien er sprake is van een daadwerkelijke productie is een meer bindende afspraak, zoals een contract, nodig.
  • Vaak worden materialen tijdelijk opgeslagen voordat levering door de houder plaatsvindt, of voordat de materialen door een afnemer worden gebruikt. Bij het beoordelen of aan het vereiste van zekerheid van gebruik is voldaan, is de hoeveelheid van het opgeslagen en/of geleverde materiaal van belang, evenals de duur van de opslag. Bij langdurige opslag van het materiaal zal de zekerheid van het gebruik doorgaans moeilijker aantoonbaar zijn.
  • Het komt voor dat een materiaal niet rechtstreeks van de producent naar een of meer afnemers gaat, maar voor verder gebruik eerst in handen komt van een of meer tussenhandelaren. In die gevallen zal het lastiger zijn om vast te stellen dat verder gebruik zeker is dan in situaties waarin de eerste afnemer het materiaal zelf toepast. Op basis van alle feiten en omstandigheden in de gehele keten moet worden bepaald of er voldoende zekerheid bestaat over het uiteindelijke gebruik van het materiaal. Hierbij wordt met name gelet op het al dan niet aanwezig zijn van een markt(vraag).

2. het materiaal daarvoor ook geschikt is.

Punt 2: Is het materiaal geschikt voor gebruik?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • Er moet beoordeeld worden of het materiaal voldoet aan de contractuele leveringsvoorwaarden en specificaties van de afnemer die gelden voor de beoogde toepassing, zoals eisen aan kwaliteit en samenstelling. Het moet duidelijk zijn dat het materiaal op het moment van beoordelen ook geschikt is voor de beoogde toepassing. Dit kan onder andere inzichtelijk gemaakt worden met analyses van de samenstelling van het materiaal die door producent of afnemer (routinematig) zijn uitgevoerd, en/of door aan te tonen dat het materiaal voldoet aan dezelfde specificaties als andere (vergelijkbare) producten op de markt.
  • Bij de beoordeling van de geschiktheid van een materiaal voor de beoogde toepassing kunnen bepaalde certificaten een rol spelen, zoals KOMO-en CE-certificaten.
  • Zekerheid rond toepassing van het materiaal wordt onder meer bepaald aan de hand van het bestaan van een markt. Het kan ook gaan om gebruik van een materiaal voor een nieuwe toepassing waarvoor een markt in ontwikkeling is. In dat geval moet voldoende aannemelijk worden gemaakt dat het gaat om een functionele en wenselijke toepassing met oog op de bescherming van het milieu en de volksgezondheid. Bovendien moet de toepassing rechtmatig en voldoende hoogwaardig zijn (bijv. niet wettelijk verboden en niet nadelig voor het milieu en de volksgezondheid).

4.7.4 Toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’

De toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ houdt in dat:

1. de houder zal moeten aantonen dat het voorgenomen gebruik van een materiaal door henzelf of een ander in elk geval voldoet aan alle van toepassing zijnde stoffen- en productwetgeving en eventuele private (commerciële) productnormen; en

Punt 1: Voldoet het voorgenomen gebruik aan productwetgeving en productnormen?

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

  • Voor de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’ vindt toetsing plaats aan relevante Europese en Nederlandse wetgeving. Het gaat namelijk om de beoordeling of het materiaal in Nederland een afvalstof is. Andere buitenlandse wetgeving wordt niet in de beoordeling betrokken. Een beoordeling van de (niet-)afvalstatus van het materiaal in het buitenland in verband met een eventuele toepassing daar ligt in dat betreffende land zelf. De houder van het materiaal draagt zelf de verantwoordelijkheid om te zorgen voor een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof op basis van de daar geldende regelgeving en afstemming met de daar bevoegde autoriteiten.
  • Op grond van de geldende (product)wetgeving kan het gebruik van een materiaal voor een bepaalde toepassing verboden zijn, of aan beperkingen of vereisten verbonden zijn. Naast REACH en de Europese POP-verordening is er wetgeving voor bepaalde categorieën (risicovolle) stoffen en producten, zoals elektrische en elektronische apparatuur, mest, voedselverpakkingen en speelgoed. Er moet steeds worden nagegaan welke publiekrechtelijke (product)wetgeving en daarin opgenomen grenswaarden op een bepaald materiaal van toepassing zijn. Een voorgenomen toepassing van een materiaal dat een stof bevat waarvan verder gebruik verboden is, kan niet rechtmatig zijn.
  • Naast productwetgeving kunnen ook private normen van toepassing zijn op een bepaald type materiaal of op het vervaardigingsproces. Normen zijn afspraken die belanghebbende partijen in principe vrijwillig maken over een product, dienst of over een te volgen procedure tijdens het proces. Het initiatief voor het opstellen van normen kan soms voortvloeien uit wetgeving of beleid. Normering gebeurt niet alleen op nationaal niveau, maar ook in Europees en internationaal verband (denk bijvoorbeeld aan CEN-, CENELEC-en ISO-normen). Wanneer bij een verzoek om een materiaal als niet-afvalstof te beoordelen een productnorm en/of een certificaat is overgelegd, is het nodig om alle feiten en omstandigheden mee te nemen. Het is belangrijk te onderzoeken welke aspecten in de norm zijn meegenomen, hoe en met wie de norm tot stand is gekomen, en wie het certificaat heeft verleend. Ook is van belang hoe toetsing van de naleving van de relevante norm plaatsvindt.

2. moet worden vastgesteld dat het gebruik over het geheel genomen geen ongunstig effect heeft op het milieu of de volksgezondheid. Deze over het geheel genomen ongunstige effecten voor het milieu en de volksgezondheid wordt ook aangeduid als onaanvaardbare risico’s. Bij die toets moet paragraaf 4.8 de Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling worden betrokken.

Punt 2: Heeft het gebruik overwegend ongunstige effecten op het milieu of de volksgezondheid

Aandachtspunten voor het beantwoorden van deze vraag zijn hieronder toegevoegd.

De beoordeling of wel of niet sprake is van ongunstige milieueffecten is vaak mogelijk door aan te tonen of voldaan wordt aan wet- en regelgeving die geldt voor het gebruik van een materiaal. Zie hiervoor punt 1. Helaas bestaat voor bepaalde ongunstige effecten op milieu en volksgezondheid (nog) geen wet- en regelgeving. Wanneer de voorgenomen toepassing nog niet (volledig) genormeerd is, valt op voorhand niet altijd uit te sluiten dat het gebruik van het materiaal ongunstige gevolgen voor het milieu of de volksgezondheid kan hebben. Vanwege het voorzorgs- en het preventiebeginsel moet dan nader onderzoek plaatsvinden. Om deze reden moeten de volgende vragen worden meegenomen bij een beoordeling:

  • Zitten in het materiaal zorgstoffen, die in het algemeen of voor die specifieke toepassing (nog) niet genormeerd zijn in stoffenwetgeving of productwetgeving?
  • Zijn er onaanvaardbare risico’s verbonden aan de toepassing en het gebruik van het materiaal tijdens deze en latere fasen van de levenscyclus? Hierbij moet gedacht worden aan diffuse verspreiding van verontreinigingen uit het materiaal zodra het afval wordt en/of het materiaal een volgende toepassing krijgt.

Bij zorgstoffen gaat het om stoffen zoals ZZS, medicijnen, pathogenen en bestrijdingsmiddelen. Om te beoordelen of de aanwezigheid van een zorgstof aanvaardbaar is zijn drie aspecten van belang. Afhankelijk van de zorgstof(fen) en/of toepassing moet naar één of meer van deze aspecten gekeken worden:

  • naar bestaande normering voor andere toepassingen (normen voor producten, bodem-, water- en luchtemissies): zo krijgt men een indicatie of de aanwezigheid van een zorgstof acceptabel is; en/of
  • het materiaal niet meer ongunstige effecten heeft dan de regulier voor die toepassing gebruikte materialen; en/of
  • de ongunstige effecten, acceptabel zijn gezien het actuele beleid en de maatschappelijke normen.

Probleem bij niet genormeerde zorgstoffen is dat vaak niet bekend is of de zorgstof in een materiaal aanwezig is. Ook zal het regelmatig voorkomen dat er geen (geschikte) analysemethode is om een zorgstof überhaupt te kunnen meten. Dit maakt het goed meenemen van dit punt in een beoordeling lastig. In paragraaf 4.8 staat de Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling die moet worden gebruikt bij een beoordeling. In de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof staan aanwijzingen hoe hiermee om te gaan.

Het resultaat van een onderzoek kan zijn dat het materiaal eerst nog een bewerking moet ondergaan om de negatieve milieu- en gezondheidseffecten die gepaard gaan met de beoogde toepassing weg te nemen. Er is geen sprake van rechtmatig gebruik als een dergelijke bewerking nodig is, maar niet gebeurt. Het materiaal is dan een afvalstof waarop de afvalstoffenwetgeving van toepassing is.

Bij het bepalen van de rechtmatigheid van de voorgenomen toepassing is van belang dat de houder vooraf onderbouwt dat de kwaliteit van het materiaal toereikend is als grondstof voor het beoogde product. Dit hoort al te gebeuren op de locatie waar het materiaal vrijkomt. De houder zal dit in veel gevallen moeten onderbouwen via monstername en analyse.

4.7.5 Toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’

De toetsingsgrond ‘voldoende hoogwaardig gebruik’ ziet toe op de beoordeling of de voorgenomen toepassing van het materiaal uit het oogpunt van grondstoffenefficiëntie wenselijk is. De achtergrond hiervan is dat, ook wanneer een bepaald materiaal in beginsel zeker en rechtmatig zou kunnen worden gebruikt, de voorgestelde toepassing niet altijd de beste toepassing zal zijn vanuit het oogpunt van bescherming van hulpbronnen. Als materialen niet zo hoogwaardig mogelijk worden gebruikt, heeft het voorgenomen gebruik wel degelijk ‘over het geheel genomen’ ongunstige effecten voor het milieu of de volksgezondheid.

De hoogwaardigheid van het gebruik moet dus getoetst worden. Dit moet door het voorgenomen gebruik te vergelijken met het toetsingskader 'hoogwaardige verwerking' voor die afvalstof in het betreffende keten-of afvalplan van het CMP. Is de minimumstandaard bijvoorbeeld recycling, maar is het voorgenomen gebruik brandstof? Dan is het gebruik niet hoogwaardig genoeg en moet het materiaal een afvalstof blijven. Op die manier kan met de afvalwetgeving gezorgd worden dat het materiaal wel gerecycled wordt. Is er geen specifiek toetsingskader van toepassing? Dan vindt toetsing direct plaats aan de afvalhiërarchie en wordt aan de hand hiervan beoordeeld of het als afvalstof een voldoende hoogwaardige verwerking zou zijn geweest om te worden vergund. Het verwerken als afvalstof moet minimaal in te delen zijn als nuttige toepassing.

Er is dus in ieder geval geen sprake van een voldoende hoogwaardige toepassing wanneer het materiaal laagwaardiger wordt toegepast dan de voor dat materiaal vastgestelde minimumstandaard uit het van toepassing zijnde keten- of afvalplan. In dergelijke gevallen is geen sprake van voortgezet gebruik, maar van een afvalstof. De reden hiervoor is dat de toepassing van de afvalstoffenwetgeving nodig en gerechtvaardigd is om een voldoende hoogwaardige verwerking van het productieresidu, gebruikte materiaal of door nuttige toepassing verkregen materiaal af te kunnen dwingen. Alleen het afvalstoffenrecht biedt daarvoor het benodigde instrumentarium.

Indien het bevoegd gezag van mening is dat er toch sprake is van voldoende hoogwaardig gebruik, in tegenstelling tot de minimumstandaard, en vast wil stellen dat er sprake is van een voortgezet gebruik, is er sprake van afwijken van het CMP. Voor deze afwijking van het toetsingskader dient de afwijkingsprocedure van het CMP (zie Afwijken) te worden gevolgd.

4.7.6 Conclusie afvalstof of voortgezet gebruik

Na het afronden van de beoordeling zal de houder of het bevoegd gezag tot een conclusie komen:

Is sprake van voortgezet gebruik? Dan is voor dat materiaal de afvalstoffenwetgeving niet van toepassing, maar valt het onder de stoffen- en productwetgeving. De houder moet op verzoek van het bevoegd gezag alle relevante informatie verstrekken om aan te tonen dat sprake is van voortgezet gebruik. Hierbij is het belangrijk dat de houder dit voldoende onderbouwt.

Is het materiaal een afvalstof? Dan moet de houder aan de afvalstoffenwetgeving voldoen. Nadat de afvalstof een nuttige toepassing heeft ondergaan, kan wel een einde-afvalbeoordeling worden gedaan.

4.8 De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling

Deze subparagraaf gaat over de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling. Met de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling wordt gekeken naar mogelijke onaanvaarde risico’s van niet-genormeerde zorgstoffen voor een voorgenomen toepassing. Niet-genormeerd betekent dat er in stof- en productwetgeving geen grenswaarden voor de zorgstoffen zijn opgenomen. Het uitvoeren van een risicoanalyse afvalstatusbeoordeling voor zorgstoffen is een integraal onderdeel van een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling hoort bij de beoordelingsroutes op de volgende punten:

  • Einde-afval in paragraaf 4.5.4 waar het onderdeel is van voorwaarde d en de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’;
  • Bijproduct in paragraaf 4.6.4 waar het onderdeel is van voorwaarde d en de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’, en;
  • Voortgezet gebruik in paragraaf 4.7.4 waar het onderdeel is van de toetsingsgrond ‘rechtmatig gebruik’.

4.8.1 Wanneer moet een risicoanalyse afvalstatusbeoordeling worden uitgevoerd?

Bij een beoordeling afvalstof of niet-afvalstof moet worden vastgesteld of het voorgenomen gebruik met het materiaal over het geheel genomen geen ongunstige effecten heeft op het milieu of de volksgezondheid. Deze voorwaarde d van zowel artikel 1.1 lid 4 als lid 6 Wm is een wettelijke invulling van het preventiebeginsel en het voorzorgsbeginsel. Zie voor meer informatie over deze beginselen de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

De beoordeling of wel of niet sprake is van ongunstige milieueffecten is vaak mogelijk door aan te tonen of voldaan wordt aan wet- en regelgeving die geldt voor het gebruik van een materiaal. Helaas bestaat voor de beoordeling of sprake is van ongunstige effecten op milieu en volksgezondheid nog niet voor alle gevallen wet- en regelgeving. Wanneer de voorgenomen toepassing nog niet (volledig) genormeerd is, valt op voorhand niet altijd uit te sluiten dat het gebruik van het materiaal ongunstige gevolgen voor het milieu of de volksgezondheid kan hebben. Vanwege het voorzorgs- en het preventiebeginsel moet dan nader onderzoek plaatsvinden.

Dus zitten in het materiaal zorgstoffen, die in het algemeen of voor die specifieke toepassing (nog) niet genormeerd zijn in stoffenwetgeving of productwetgeving? Dan moet nader onderzoek plaatsvinden. Het nader onderzoek op (nog) niet genormeerde zorgstoffen moet worden uitgevoerd aan de hand van de hier opgenomen risicoanalyse afvalstatusbeoordeling.

4.8.2 Welke zorgstoffen worden meegenomen in een risicoanalyse afvalstatusbeoordeling?

Bij zorgstoffen gaat het om stoffen zoals ZZS, medicijnen, pathogenen en bestrijdingsmiddelen. In de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling worden alle zorgstoffen betrokken waarvoor (nog) geen wettelijke normen voor de beoogde toepassing zijn vastgesteld. Daarbij moet:

  1. elke zorgstof afzonderlijk worden beoordeeld, voor zover dit redelijk en mogelijk is;
  2. een risicoanalyse altijd worden uitgevoerd, ongeacht de concentratie aan zorgstof die in het te beoordelen materiaal aanwezig is.

De Handreiking afvalstof of niet-afvalstof licht deze uitgangspunten verder toe.

4.8.3 Hoe wordt een risicoanalyse afvalstatusbeoordeling uitgevoerd?

De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling bevat drie te beoordelen aspecten:

  1. Aanpalende kaders;
  2. Vergelijking met primaire of gebruikelijke materialen;
  3. Nieuwe wetenschappelijke inzichten.

Deze aspecten zullen hieronder achtereenvolgens worden uitgewerkt.

Aspect 1: Aanpalende kaders

Als voor de zorgstof geen specifiek wettelijk (normen)kader bestaat dat aangeeft hoeveel van de zorgstof in het materiaal mag zitten (samenstelling) of uit mag migreren of uitlogen (verder: blootstelling) voor de specifieke toepassing, dan kan gekeken worden of er bruikbare wettelijke kaders bestaan die hiermee gelijkgetrokken kunnen worden. Dit noemen we ‘aanpalende kaders’. Deze aanpalende kaders kunnen als indicatie dienen of er sprake is van een onaanvaardbaar risico. Er zijn drie situaties waarin sprake kan zijn van aanpalende kaders:

  1. Dezelfde zorgstof, vergelijkbare toepassing: Bestaan er wettelijke kaders waarin de zorgstof wel is genormeerd? Dan kunnen deze als basis gebruikt worden voor het beoordelen bij welke concentratie of blootstelling de aanwezigheid van de zorgstof aanvaardbaar is. Dit kan alleen bij een aanpalend wettelijk kader met een vergelijkbaar soort toepassing en dus een vergelijkbare impact op de mens, bodem of water.
    Overschrijdt de concentratie van de zorgstof de norm van het aanpalend wettelijke kader? Dan is het risico dat de aanwezigheid van de zorgstof met zich meebrengt onaanvaardbaar en is sprake van een afvalstof.
  2. Vergelijkbare zorgstof, dezelfde toepassing: Bestaat er voor dezelfde toepassing een norm voor een vergelijkbare zorgstof? Dan kan dit als basis gebruikt worden voor het beoordelen of de concentratie of blootstelling van de zorgstof aanvaardbaar is. Dit kan alleen bij een zorgstof die vergelijkbaar is met de betreffende zorgstof.
    Overschrijdt de concentratie van de zorgstof de norm van de vergelijkbare zorgstof? Dan is het risico dat de aanwezigheid van de zorgstof met zich meebrengt onaanvaardbaar en is sprake van een afvalstof.
  3. Vergelijkbare zorgstof, vergelijkbare toepassing: Bestaan er wettelijke kaders voor een vergelijkbare toepassing waarin een vergelijkbare stof is opgenomen? Dan kunnen deze als basis gebruikt worden voor de beoordeling bij welke concentratie of blootstelling de stof aanvaardbaar is. Overschrijdt de concentratie van de zorgstof de norm van de vergelijkbare zorgstof in een vergelijkbaar kader? Dan is het risico dat de aanwezigheid van de zorgstof met zich meebrengt onaanvaardbaar en is sprake van een afvalstof.

Het kan gaan om een normering van concentratie, uitloging, migratie of andere vorm van (mogelijk) vrijkomen (dit kan ook het kapotgaan van het materiaal zijn). Voor de eenvoud staat in deze tekst alleen de term ‘concentratie’. Het kan zijn dat op basis van de aanpalende wettelijke kaders of vergelijkbare stoffen een waarde wordt afgeleid die bruikbaar is.

Dit zijn de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 1:
  • Een (vergelijkbare) zorgstof is genormeerd voor een (vergelijkbare) toepassing en de zorgstof in het te beoordelen materiaal voldoet niet aan deze normen. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling stopt. Er is sprake van een afvalstof.
  • De toepassing voldoet wel aan aanpalende kaders voor de zorgstof en/of kaders voor vergelijkbare toepassingen. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling wordt vervolgd met 'aspect 3'.
  • Er zijn geen aanpalende kaders voor de zorgstof en/of kaders voor vergelijkbare toepassingen. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling wordt vervolgd met 'aspect 2'.
Dit stroomschema geeft een visuele weergave van de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 1.
Figuur 11: Een visuele weergave van de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 1.
Uitgeschreven tekst figuur 11

Dit stroomschema geeft een visuele weergave van de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 1.

Bestaat voor de zorgstof een wettelijk kader voor een vergelijkbare toepassing?

  • Ja: wordt voldaan aan het wettelijk kader?
  • Ja: ga naar aspect 3.
  • Nee: de risicoanalyse stopt. Er is sprake van een afvalstof.
    • Nee: volgende vraag

Bestaat voor de toepassing een wettelijk kader voor een vergelijkbare zorgstof?

  • Ja: wordt voldaan aan het wettelijk kader?
    • Ja: ga naar aspect 3.
    • Nee: de risicoanalyse stopt. Er is sprake van een afvalstof.
  • Nee: volgende vraag

Bestaat een wettelijk kader voor een vergelijkbare zorgstof én een vergelijkbare toepassing?

  • Ja: wordt voldaan aan het wettelijk kader?
    • Ja: ga naar aspect 3.
    • Nee: de risicoanalyse stopt. Er is sprake van een afvalstof.
  • Nee: uitkomst: Ga naar aspect 2.
Aspect 2: Vergelijking met primaire of gebruikelijke materialen

Zijn er geen bruikbare wettelijke normen in aanpalende kaders (beoordeling van aspect 1)? Dan is de volgende stap het maken van een vergelijking van het materiaal met een ander primair materiaal dat anders voor die toepassing zou worden gebruikt. Hierbij wordt gekeken naar de volgende twee punten:

  1. Is dezelfde zorgstof aanwezig in het primaire materiaal dat wordt vervangen? Dan wordt er een vergelijking gemaakt met die concentratie of blootstelling. Is de concentratie of blootstelling van de zorgstof in het materiaal hoger dan van het primaire materiaal? Dan is het onduidelijk of er onaanvaardbare risico’s verbonden zijn aan de toepassing van het materiaal. Er moet dan een kwalitatieve beoordeling worden uitgevoerd, waarin wordt beoordeeld of de aanwezigheid van de zorgstof in de gevonden concentratie wel of niet aanvaardbaar is. In de beoordeling moet gekeken worden naar wetenschappelijke inzichten, de toepassing en wat er gebeurt met de zorgstof en normen in niet-aanpalende kaders om aanwijzingen te krijgen voor de kwalitatieve beoordeling. Het uitvoeren van een kwalitatieve beoordeling zal in de praktijk sterk casuïstisch zijn. De uitkomst is afhankelijk van soms moeilijk te objectiveren aannames of schattingen. Meer toelichting over het uitvoeren van een kwalitatieve beoordeling is te vinden in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.
  2. Is dezelfde zorgstof niet aanwezig in het primaire materiaal dat vervangen wordt, maar zijn er wel andere zorgstoffen aanwezig? Dan kan er een kwalitatieve vergelijking worden gemaakt om de toxiciteit tussen de materialen met elkaar te vergelijken. Is de toxiciteit samen met de concentratie of blootstelling van de betreffende zorgstof in het materiaal hoger dan de zorgstof van het primaire materiaal waarmee vergeleken wordt? Dan is het onduidelijk of er onaanvaardbare risico’s verbonden zijn aan de toepassing van het materiaal. Er moet dan een kwalitatieve beoordeling worden uitgevoerd, waarin wordt beoordeeld of de aanwezigheid van de zorgstof in de gevonden concentratie wel of niet aanvaardbaar is. In de beoordeling moet gekeken worden naar wetenschappelijke inzichten, de toepassing en wat er gebeurt met de zorgstof en normen in niet-aanpalende kaders om aanwijzingen te krijgen voor de kwalitatieve beoordeling. Het uitvoeren van een kwalitatieve beoordeling zal in de praktijk sterk casuïstisch zijn. De uitkomst is afhankelijk van soms moeilijk te objectiveren aannames of schattingen. Meer toelichting over het uitvoeren van een kwalitatieve beoordeling is te vinden in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.
Dit zijn de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 2:
  • Een (vergelijkbare) zorgstof komt voor in het primaire materiaal dat vervangen wordt en de concentratie (samen met de toxiciteit) in het te beoordelen materiaal is hoger. Er zal een kwalitatieve beoordeling gemaakt moeten worden. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling wordt niet vervolgd met 'Aspect 3', omdat in de kwalitatieve beoordeling dit aspect al wordt meegenomen. De risicoanalyse stopt.
  • Een (vergelijkbare) zorgstof komt voor in het primaire materiaal dat vervangen wordt en de concentratie (samen met de toxiciteit) in het te beoordelen materiaal is lager. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling wordt vervolgd met 'aspect 3'.
  • Een (vergelijkbare) zorgstof komt niet voor in het materiaal dat vervangen wordt. De risicoanalyse afvalstatusbeoordeling wordt vervolgd met 'aspect 3'.
Stroomschema met een visuele weergave van de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 2.
Figuur 12: Een visuele weergave van de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 2.
Uitgeschreven tekst figuur 12

Dit stroomschema geeft een visuele weergave van de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 2. Het begint met de vraag of dezelfde zorgstof aanwezig is in het primaire materiaal dat wordt vervangen. Als dat zo is, volgt de vraag of de concentratie of blootstelling van de zorgstof in het te beoordelen materiaal hoger is. Bij een hoger niveau stopt de risicoanalyse en moet een kwalitatieve beoordeling worden uitgevoerd. Als dat niet het geval is, gaat de beoordeling verder naar aspect 3.

Als er geen zelfde zorgstof aanwezig is in het primaire materiaal dat vervangen wordt, wordt er gekeken of er andere zorgstoffen aanwezig zijn in het primaire materiaal dat vervangen wordt. Dan wordt gekeken of de toxiciteit samen met de concentratie of blootstelling van de zorgstof in het te beoordelen materiaal hoger is dan het referentiemateriaal. Bij een hogere waarde stopt de risicoanalyse en volgt een kwalitatieve beoordeling. Als het lager is, gaat de beoordeling ook verder naar aspect 3.

Aspect 3: Nieuwe wetenschappelijke inzichten

Aspect 3 wordt in de risicoanalyse betrokken, tenzij:

  • bij aspect 1 is geconcludeerd dat er sprake is van een afvalstof;
  • bij aspect 2 is geconcludeerd dat een kwalitatieve beoordeling moet worden gedaan.

Bij dit aspect wordt gekeken of er nieuwe ontwikkelingen zijn op het gebied van wetenschappelijke kennis. Vervolgens wordt op basis van de nieuwe wetenschappelijke inzichten getoetst of er een onaanvaardbaar risico te verwachten is voor toepassing met de specifieke zorgstof. Aspect 3 vormt hiermee een vangnet om onaanvaardbare risico’s te voorkomen. Deze toets moet plaatsvinden op basis van onderbouwde bronnen. Het kan hier gaan om nieuwe inzichten in de wetenschap waar wel consensus over is, maar die nog niet vertaald zijn in wetgeving. Indien er al sterke aanwijzingen zijn dat de toepassing met de zorgstof een onaanvaardbaar risico gaat opleveren, kan dit een reden zijn om het materiaal als afvalstof te beoordelen. Hierbij moet rekening gehouden worden met de concentratie van de zorgstof aanwezig in een materiaal, in vergelijking met de concentratie waarvoor er aanwijzingen zijn dat de zorgstof een onaanvaardbaar risico kan opleveren.

Dit zijn de mogelijke uitkomsten bij het beoordelen van aspect 3:

  • De toepassing met de zorgstof is onaanvaardbaar Er is sprake van een afvalstof.
  • De toepassing met de zorgstof wordt niet beschouwd als onaanvaardbaar risicovol. Op basis van de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling is er geen reden om het materiaal als een afvalstof te beschouwen.
Risicoanalyse afvalstatusbeoordeling slechts een onderdeel van de beoordeling

Let op: Bovenstaande risicoanalyse afvalstatusbeoordeling is slechts een onderdeel van de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Zie voor de volledige beoordelingsroutes de voorgaande subparagrafen 4.5 Einde-afval, 4.6 Bijproduct en 4.7 Voortgezet gebruik.

Samenhang tussen de verschillende aspecten

Zoals hierboven te lezen is, hoeven niet alle aspecten altijd te worden betrokken. Eerst wordt bekeken of aspect 1 gebruikt kan worden. Als aspect 1 niet bruikbaar is, omdat er geen geschikte kaders zijn, wordt aspect 2 beschouwd. Als bij aspect 1 of aspect 2 geconcludeerd wordt dat de aanwezigheid van de zorgstof niet direct onaanvaardbaar is, of als deze aspecten geen aanknopingspunten bieden, moet naar aspect 3 worden gekeken. De te doorlopen stappen worden geïllustreerd in onderstaande figuur.

Schema toont te doorlopen stappen bij de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling.
Figuur 13: Stappenschema bij de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling.
Uitgeschreven tekst figuur 13

Stappenschema bij de risicoanalyse afvalstatusbeoordeling. Het schema geeft weer wanneer elk van de drie aspecten van de risicoanalyse moet worden gevolgd. Het schema begint met aspect 1:

  1. Aspect 1: Aanpalende kaders. Dit wordt opgevolgd door de vraag: “Zijn er aanpalende kaders? ”
    • Ja: is op basis van de beoordeling sprake van een afvalstof?
      • Ja: Uitkomst. Het materiaal is een afvalstof.
      • Nee: Aspect 3: Nieuwe wetenschappelijke inzichten worden bekeken.
    • Nee: Aspect 2: Vergelijking met primair/ gebruikelijk materiaal wordt bekeken.
  2. Aspect 2: Vergelijking met primaire of gebruikelijke materialen. Dit kader wordt opgevolgd door de vraag: “Is de concentratie van de zorgstof hoger?”
    • Ja: Uitkomst. De risicoanalyse stopt. Voer een kwalitatieve beoordeling uit.
      • Ja: het materiaal is een afvalstof
      • Nee: aspect 3 – nieuwe wetenschappelijke inzichten en zorgplicht wordt bekeken.
    • Nee: Aspect 3: Nieuwe wetenschappelijke inzichten worden bekeken.
  3. Aspect 3: Nieuwe wetenschappelijke inzichten. Dit kader wordt opgevolgd door de vraag: “Is op basis van de beoordeling sprake van een afvalstof?”
    • Ja: Uitkomst. Het materiaal is een afvalstof.
    • Nee: Uitkomst: De zorgstof is geen reden om het materiaal als afval te beschouwen.
      • Vervolg: Ga naar de toepasselijke beoordelingsroute om deze verder te doorlopen.

5. Toekomstplannen

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

  • Voor het onderwerp afvalstof of niet-afvalstof geldt dat we inzetten op de ontwikkeling van generieke instrumenten, zoals handreikingen. Handreikingen zijn niet juridisch bindend, maar zijn wel toonaangevend. De handreikingen zijn te vinden op Handreikingen - Afval Circulair.
  • Daarnaast merken we dat communicatie over dit onderwerp ontzettend belangrijk is. Daarom zetten we actief in op communicatie over de belangrijke begrippen rondom de vraag of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof.
  • Ook zijn we betrokken bij de ontwikkelingen vanuit Europa, zoals het verduidelijken van de definitie van afvalstof in de Kra en geven we input voor de verordeningen met einde-afvalcriteria voor specifieke materialen die worden opgesteld. Wanneer deze ontwikkelingen tot nieuw beleid moet leiden, zal dit onderwerp hierop worden aangepast.
  • De actuele ontwikkelingen op dit gebied zijn terug te vinden op Afvalstof of niet-afvalstof - Afval circulair.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

6. Hulpmiddelen en meer informatie

In deze paragraaf staat een korte opsomming waar u aanvullende informatie en hulpmiddelen kunt vinden voor het onderwerp afvalstof of niet-afvalstof:

  • Om bedrijven en bestuursorganen te helpen bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof zijn de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof en diverse andere handreikingen opgesteld. Deze handreikingen en overige aanvullende informatie zijn te vinden op Afvalstof of niet-afvalstof - Afval Circulair.
  • Ook is er informatie beschikbaar over de zelfbeoordeling en de beoordeling per geval. Deze documenten zijn te vinden op Veelgestelde vragen - Afval Circulair.
  • Daarnaast is op de website van afvalcirculair een online afvaltoets Afval of Grondstof beschikbaar. Deze webtoets is bedoeld om via een zelf uit te voeren beoordeling een indicatie te krijgen of een materiaal een afvalstof of niet-afvalstof is.
  • Tot slot is er het Kennisplatform ‘Afval of niet’. In dit platform werken bevoegde gezagen samen aan beoordelingen en validaties van beoordelingen over de vraag of er sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Dit platform gaat aan de slag met kennisontwikkeling en -verspreiding over de boordeling afvalstof of niet-afvalstof. Het Kennisplatform bouwt kennis, ervaringen en casuïstiek op met betrekking tot de vraag of een materiaal een afvalstof of niet-afvalstof is en deelt dit met omgevingsdiensten die hier op vrijwillige basis gebruik van kunnen maken. Het Kennisplatform maakt informatie over de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof toegankelijker voor zowel omgevingsdiensten als bedrijven en sluit aan bij de behoefte vanuit de praktijk naar duidelijkheid over de rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende betrokken partijen. Op deze wijze draagt het Kennisplatform ‘Afval of niet’ bij aan een gelijk speelveld voor bedrijven in een circulaire economie.

Afvalstoffen of afval

Alle stoffen, mengsels of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Niet-afvalstof

Alle stoffen, mengsels of voorwerpen die geen afvalstof zijn.

VIHB-registratie

Registratie door bedrijven die op Nederlands grondgebied bedrijfsafval of gevaarlijke afvalstoffen inzamelen, vervoeren, verhandelen en/of hierin bemiddelen op de landelijke lijst van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars (VIHB-lijst).
niwo.nl

Handelaar in afvalstoffen

Natuurlijke of rechtspersoon die als verantwoordelijke optreedt bij het bedrijfsmatig aankopen en vervolgens verkopen van afvalstoffen, met inbegrip van natuurlijke of rechtspersonen die de afvalstoffen niet fysiek in hun bezit hebben. 
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Zie ook paragraaf 2.2. van de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB) voor uitleg over de activiteit handelen in afval.

Inzameling

Verzameling van afvalstoffen, met inbegrip van de voorlopige sortering en de voorlopige opslag van afvalstoffen, om deze daarna te vervoeren naar een afvalverwerkingsinstallatie.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Bij het inzamelen worden afvalstoffen opgehaald en verliest de ontdoener het eigendom van de afvalstoffen op het moment van afgifte als de ontdoener een andere persoon is. Zie verder hoofdstuk 3 ‘Inzamelen, vervoeren of bemiddelen van afvalstoffen of handelen in afvalstoffen’ van de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB).

Houder

De natuurlijke of rechtspersoon die de materialen fysiek in zijn bezit heeft (let op: de houder hoeft niet het eigendom van de materialen te hebben). Een oordeel of de materialen afvalstof of niet-afvalstof zijn is bij gebruik van dit begrip in het midden gelaten. Is de houder een houder van afvalstoffen, dan spreken we van een afvalstoffenhouder.

Toetsingskader

Het toetsingskader is het onderdeel van het CMP dat het beleid bevat waar ieder bestuursorgaan rekening mee moet houden bij het uitoefenen van een bevoegdheid, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.

Besluit

Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht

Einde-afvalstof

Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, als wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 1.1 lid 6 Wet milieubeheer.

Zie paragraaf 4.5 Einde afval van 'Afvalstof of niet-afvalstof' voor meer uitleg bij dit begrip.

Bijproduct

Stoffen, mengsels of voorwerpen die het resultaat zijn van een productieproces dat niet in de eerste plaats is bedoeld voor de productie van die stoffen, mengsels of voorwerpen, als wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 1.1 lid 4 Wet milieubeheer.

Zie paragraaf 4.6 Bijproduct van 'Afvalstof of niet-afvalstof' voor meer uitleg bij dit begrip.

Voortgezet gebruik

Het gebruik, hergebruik of op een andere manier gebruiken van materialen die niet-afvalstoffen zijn. Zie paragraaf 4.7 Voortgezet gebruik van 'Afvalstof of niet-afvalstof' voor meer uitleg bij dit begrip.

REACH

REACH is de Europese verordening (EG) Nr. 1907/2006 over de productie van en handel in chemische stoffen. REACH staat voor: Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen.

POP-verordening

De POP-verordening is de Europese verordening (EU) 2019/2021 die als doel heeft om de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen Persistente organische verontreinigende stoffen (POP’s) door de vervaardiging, het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde stoffen te verbieden, zo spoedig mogelijk geleidelijk af te schaffen of te beperken, door de vrijkoming van dergelijke stoffen te minimaliseren met het oog op het zo spoedig mogelijk elimineren ervan waar mogelijk, en door bepalingen vast te stellen betreffende afval dat geheel of gedeeltelijk uit die stoffen bestaat of daarmee verontreinigd is.

Criteria (zoals bedoeld bij ‘Afvalstof of niet-afvalstof’)

Dit zijn de criteria die volgen uit de Europese verordeningen en Nederlandse regelingen die gaan over einde-afval of bijproduct. (In het onderwerp ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ worden ook de begrippen vereisten en voorwaarden gebruikt).

Voorwaarden (zoals bedoeld bij ‘Afvalstof of niet-afvalstof’)

Dit zijn de voorwaarden voor einde-afval of bijproduct van artikel 1.1 lid 4 en lid 6 Wet milieubeheer. (In het onderwerp ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ worden ook de begrippen criteria en vereisten  gebruikt).

Vereisten (zoals bedoeld bij ‘Afvalstof of niet-afvalstof’)

Dit zijn de vereisten die zijn te vinden in het toetsingskader van het CMP. (In het onderwerp ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ worden ook de begrippen criteria en voorwaarden gebruikt).

Bestuurlijk rechtsoordeel

Een zelfstandig en definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift aangaande de toepassing waarvan dat orgaan bevoegdheden heeft.
Uitspraak 201607055/2/A3 - Raad van State

Overbrenging

Het vervoer van afvalstoffen dat plaatsvindt:

  1. tussen Nederland en een ander land; of
  2. tussen Nederland en landen of gebieden overzee of andere gebieden die onder de bescherming van Nederland staan; of
  3. tussen Nederland en een landgebied dat volgens het internationaal recht niet tot enig land behoort; of
  4. tussen Nederland en het Zuidpoolgebied; of
  5. vanuit Nederland doorheen één van de bovengenoemde gebieden; of
  6. binnen Nederland doorheen één van bovengenoemde gebieden en dat in Nederland vertrekt en eindigt; of
  7. vanuit een niet onder de rechtsmacht van enig land vallend geografisch gebied naar Nederland.

Ontdoen

Een handeling waarbij de houder het materiaal afdankt, waardoor het afval wordt. Een stof wordt afval als iemand het voornemen heeft om zich te ontdoen, door de handeling zelf en door de plicht om zich te ontdoen. Dit leidt tot verwijdering of nuttige toepassing van de afvalstof.

Jurisprudentie

Alle beslissingen met uitleg (of uitspraken) van rechterlijke instanties. De belangrijkste uitspraken over de vraag of iets een afvalstof of niet-afvalstof is zijn afkomstig van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en het Hof van Justitie van de Europese Unie. Uitspraken vormen in het algemeen een richtlijn voor de rechtspraak in latere, soortgelijke gevallen.
Jurisprudentie | Begrip | Rechtspraak

Kaderrichtlijn afvalstoffen

Richtlijn 2008/98/EG van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU L 312).

Rekening houden met

Bevoegd gezag moet rekening houden met het CMP bij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid voor zover de taak of bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen (artikel 10.14 Wet milieubeheer). Dit betekent dat een bevoegd gezag in het algemeen het CMP moet volgen, maar dat zij in bijzondere gevallen, mits zij daar een voldoende motivering voor hebben, mogen afwijken van het CMP. In bijzondere gevallen kunnen andere belangen dan het belang dat wordt gediend met het CMP de doorslag geven. Het bestuursorgaan moet daar dan wel goede redenen voor hebben en dit moet deugdelijk worden gemotiveerd.

Doelmatig beheer van afvalstoffen

Zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende Circulair Materialenplan, dan wel de voor de vaststelling van het plan geldende bepalingen, dan wel de voorkeursvolgorde aangegeven in artikel 10.4, en de criteria, genoemd in artikel 10.5 Wet milieubeheer.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Bouwstof

Materiaal dat is bestemd om te worden toegepast, waarin de totaalgehalten aan silicium, calcium en aluminium tezamen meer dan 10 gewichtsprocent van dat materiaal bedragen, met uitzondering van vlakglas, metallisch aluminium, grond of baggerspecie.
Artikel 1 lid 1 Besluit bodemkwaliteit

Op grond van de milieubelastende activiteit ‘toepassen als bouwstoffen’ mogen alleen bouwstoffen worden toegepast die voldoen aan de voor bouwstoffen geldende kwaliteitseisen, bedoeld in artikel 25d, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit. Deze kwaliteitseisen gelden op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving bijvoorbeeld niet voor het toepassen van bouwstoffen binnen een gebouw, als de bouwstoffen zo worden toegepast dat geen contact met hemelwater, oppervlaktewater of grondwater kan optreden.

Hergebruik

Elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Hergebruik is een vorm van voortgezet gebruik.

Voorbereiding voor hergebruik

Nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Recycling

Nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel, met inbegrip van het opnieuw bewerken van organische afvalstoffen, en met uitsluiting van energieterugwinning en het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Het CMP spreekt van het ‘verwerken’ van afvalstoffen en niet van het ‘bewerken’ van afvalstoffen. Omdat de definitie van recycling letterlijk is ontleend aan de Kra en de Wm, is ervoor gekozen om in tegenstelling tot de rest van het CMP hier ‘bewerken’ als begrip te behouden, maar wordt ook hier ‘verwerken’ bedoeld.

Andere nuttige toepassing

Nuttige toepassing niet zijnde voorbereiding voor hergebruik of recycling. Voorbeelden (niet limitatief en niet in hiërarchische volgorde) zijn:

  • hoofdgebruik als brandstof;
  • het verwerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof;
  • opvulling volgens de definitie in de Kra;
  • stabiliseren van ondergrondse ruimten d.m.v. vullen met afvalstoffen; de voorwaarden wanneer sprake is van ‘nuttige toepassing’ in plaats van storten zijn beschreven in Storten of nuttig toepassen;
  • directe inzet van een afvalstof als reductiemiddel in hoogovens mits inzet van primair materiaal voor die toepassing wordt vermeden;
  • directe inzet van een afvalstof als flocculatiemiddel of als DeNOx-middel mits inzet van primair materiaal voor die toepassing wordt vermeden;
  • detoneren mits inzet van andere explosieven wordt vermeden - komt voor in mijnbouw;
  • etc.

Essentieel om te spreken van 'recycling' is de voorwaarde dat sprake is van een bewerking en dat die bewerking leidt tot een materiaal dat beschikbaar blijft voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Daarom vallen toepassingen waarbij het materiaal direct (zonder bewerking) kan worden toegepast en gedurende de toepassing wordt verbruikt niet onder recycling maar wel onder andere nuttige toepassing.

Afvalhiërarchie

De afvalhiërarchie wordt als prioriteitsvolgorde gehanteerd bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen. De afvalhiërarchie is de hoeksteen van het beleid en de wetgeving van de Europese Unie (EU) op het gebied van afval, en is vastgelegd in de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG). Het doel van de afvalhiërarchie is tweeledig:

  • de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen tot een minimum beperken, en
  • de hulpbronnenefficiëntie verbeteren.

Zie paragraaf 3.3 van Instrumenten voor sturing voor uitleg hoe de afvalhiërarchie in het CMP wordt toegepast.

Voorzorgsbeginsel

Het voorzorgsbeginsel is het beginsel dat inhoudt dat bedrijven en overheden verplicht zijn om maatregelen te nemen wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben voor het milieu of de gezondheid. Zie Voorzorg in de Omgevingswet op de PLO-website voor meer informatie over toepassing van dit begrip onder de Omgevingswet.

Nuttige toepassing

Elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt tot welke handelingen in ieder geval behoren handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Onder dit begrip vallen de volgende treden van de afvalhiërarchie: voorbereiden voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassing. Bij nuttige toepassing moeten de afvalstoffen, gelet op het arrest Edilizia van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU van 28 juli 2016, C-147/15, Città Metropolitana di Bari v Edilizia Mastrodonato Srl, ECLI:EU:C:2016:606), volgens de meest recente wetenschappelijke en technische kennis geschikt te zijn voor het vervangen van primaire materialen. Zie de Leidraad indelen verwerkingshandelingen (pdf, 1.7 MB) voor meer informatie.

Verwijdering

Elke handeling met afvalstoffen die geen nuttige toepassing is, zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen. Hiertoe behoren in ieder geval de handelingen die zijn genoemd in bijlage I bij de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG).
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Afgifte

Door afgifte van een afvalstof krijgt een andere rechtspersoon of natuurlijk persoon het bezit van de afvalstof. De eigendomsverhoudingen in goederenrechtelijke zin ten aanzien van de afvalstof zijn daarbij irrelevant, tenzij in de betreffende tekst van het CMP anders is bepaald. Ook als sprake is van dezelfde rechtspersoon (of natuurlijke persoon) kan sprake zijn van het afgeven van afvalstoffen.

Dit volgt uit artikel 1.1 lid 3 sub b van de Wet milieubeheer. Zie voor meer uitleg paragraaf 3.1.1.2 van de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB).

Installatie

Zie Dit verstaat het Bal onder een installatie op de IPLO-website voor de verschillende invullingen van dit begrip.

Opslaan

Alle handelingen waarbij afvalstoffen voor een korte of langere tijd in een zekere ruimte min of meer statisch worden gehouden. Verplaatsen, stapelen, etc. kan hier onder vallen, maar het uitvoeren van iedere verwerkingshandeling (opbulken, sorteren, scheiden, spoelen, mengen, etc.) valt hier niet onder. Onder opslaan valt ook het overslaan van afvalstoffen.

Zorgstoffen

Alle stoffen die door bepaalde eigenschappen schadelijk kunnen zijn voor het milieu en de volksgezondheid en een probleem kunnen vormen bij het verwerken van afvalstoffen waar ze in voorkomen of bij de toepassing waarvoor afvalstoffen gebruikt worden. Voorbeelden van zorgstoffen zijn - onder andere - medicijnresten, pathogenen, potentiële ZZS of bepaalde zware metalen.

ZZS

Een zeer zorgwekkende stof (ZZS) is een stof die voldoet aan één of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van REACH. Dit zijn stoffen die ernstige en vaak onomkeerbare effecten kunnen hebben op de menselijke gezondheid en het milieu.

Minimumstandaard

De minimale hoogwaardigheid van verwerking van afzonderlijke afvalstoffen of categorieën van afvalstoffen. De minimumstandaard vormt een referentie voor de maximale milieudruk die verwerking van (een categorie van) afvalstoffen mag opleveren. De standaard is een invulling van de afvalhiërarchie voor afzonderlijke afvalstoffen, waarbij rekening wordt gehouden met de veiligheid van de menselijke gezondheid en het milieu, en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer. Ook betreft het een uitwerking van de artikelen 4 en 13 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Afvalstoffen of afval

Alle stoffen, mengsels of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Niet-afvalstof

Alle stoffen, mengsels of voorwerpen die geen afvalstof zijn.

Jurisprudentie

Alle beslissingen met uitleg (of uitspraken) van rechterlijke instanties. De belangrijkste uitspraken over de vraag of iets een afvalstof of niet-afvalstof is zijn afkomstig van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en het Hof van Justitie van de Europese Unie. Uitspraken vormen in het algemeen een richtlijn voor de rechtspraak in latere, soortgelijke gevallen.
Jurisprudentie | Begrip | Rechtspraak

VIHB-registratie

Registratie door bedrijven die op Nederlands grondgebied bedrijfsafval of gevaarlijke afvalstoffen inzamelen, vervoeren, verhandelen en/of hierin bemiddelen op de landelijke lijst van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars (VIHB-lijst).
niwo.nl

Handelaar in afvalstoffen

Natuurlijke of rechtspersoon die als verantwoordelijke optreedt bij het bedrijfsmatig aankopen en vervolgens verkopen van afvalstoffen, met inbegrip van natuurlijke of rechtspersonen die de afvalstoffen niet fysiek in hun bezit hebben. 
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Zie ook paragraaf 2.2. van de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking voor uitleg over de activiteit handelen in afval.

Inzameling

Verzameling van afvalstoffen, met inbegrip van de voorlopige sortering en de voorlopige opslag van afvalstoffen, om deze daarna te vervoeren naar een afvalverwerkingsinstallatie.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Bij het inzamelen worden afvalstoffen opgehaald en verliest de ontdoener het eigendom van de afvalstoffen op het moment van afgifte als de ontdoener een andere persoon is. Zie verder hoofdstuk 3 ‘Inzamelen, vervoeren of bemiddelen van afvalstoffen of handelen in afvalstoffen’ van de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking.

Houder

De natuurlijke of rechtspersoon die de materialen fysiek in zijn bezit heeft (let op: de houder hoeft niet het eigendom van de materialen te hebben). Een oordeel of de materialen afvalstof of niet-afvalstof zijn is bij gebruik van dit begrip in het midden gelaten. Is de houder een houder van afvalstoffen, dan spreken we van een afvalstoffenhouder.

Toetsingskader

Het toetsingskader is het onderdeel van het CMP dat het beleid bevat waar ieder bestuursorgaan rekening mee moet houden bij het uitoefenen van een bevoegdheid, voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen.

Besluit

Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht

Einde-afvalstof

Afvalstoffen die een behandeling van recycling of andere nuttige toepassing hebben ondergaan, als wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 1.1 lid 6 Wet milieubeheer.

Zie paragraaf 4.5 Einde afval van 'Afvalstof of niet-afvalstof' voor meer uitleg bij dit begrip.

Bijproduct

Stoffen, mengsels of voorwerpen die het resultaat zijn van een productieproces dat niet in de eerste plaats is bedoeld voor de productie van die stoffen, mengsels of voorwerpen, als wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 1.1 lid 4 Wet milieubeheer.

Zie paragraaf 4.6 Bijproduct van 'Afvalstof of niet-afvalstof' voor meer uitleg bij dit begrip.

Voortgezet gebruik

Het gebruik, hergebruik of op een andere manier gebruiken van materialen die niet-afvalstoffen zijn. Zie paragraaf 4.7 Voortgezet gebruik van 'Afvalstof of niet-afvalstof' voor meer uitleg bij dit begrip.

REACH

REACH is de Europese verordening (EG) Nr. 1907/2006 over de productie van en handel in chemische stoffen. REACH staat voor: Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen.

POP-verordening

De POP-verordening is de Europese verordening (EU) 2019/2021 die als doel heeft om de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen Persistente organische verontreinigende stoffen (POP’s) door de vervaardiging, het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde stoffen te verbieden, zo spoedig mogelijk geleidelijk af te schaffen of te beperken, door de vrijkoming van dergelijke stoffen te minimaliseren met het oog op het zo spoedig mogelijk elimineren ervan waar mogelijk, en door bepalingen vast te stellen betreffende afval dat geheel of gedeeltelijk uit die stoffen bestaat of daarmee verontreinigd is.

Criteria (zoals bedoeld bij ‘Afvalstof of niet-afvalstof’)

Dit zijn de criteria die volgen uit de Europese verordeningen en Nederlandse regelingen die gaan over einde-afval of bijproduct. (In het onderwerp ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ worden ook de begrippen vereisten en voorwaarden gebruikt).

Voorwaarden (zoals bedoeld bij ‘Afvalstof of niet-afvalstof’)

Dit zijn de voorwaarden voor einde-afval of bijproduct van artikel 1.1 lid 4 en lid 6 Wet milieubeheer. (In het onderwerp ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ worden ook de begrippen criteria en vereisten  gebruikt).

Vereisten (zoals bedoeld bij ‘Afvalstof of niet-afvalstof’)

Dit zijn de vereisten die zijn te vinden in het toetsingskader van het CMP. (In het onderwerp ‘Afvalstof of niet-afvalstof’ worden ook de begrippen criteria en voorwaarden gebruikt).

Bestuurlijk rechtsoordeel

Een zelfstandig en definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift aangaande de toepassing waarvan dat orgaan bevoegdheden heeft.
Uitspraak 201607055/2/A3 - Raad van State

Overbrenging

Het vervoer van afvalstoffen dat plaatsvindt:

  1. tussen Nederland en een ander land; of
  2. tussen Nederland en landen of gebieden overzee of andere gebieden die onder de bescherming van Nederland staan; of
  3. tussen Nederland en een landgebied dat volgens het internationaal recht niet tot enig land behoort; of
  4. tussen Nederland en het Zuidpoolgebied; of
  5. vanuit Nederland doorheen één van de bovengenoemde gebieden; of
  6. binnen Nederland doorheen één van bovengenoemde gebieden en dat in Nederland vertrekt en eindigt; of
  7. vanuit een niet onder de rechtsmacht van enig land vallend geografisch gebied naar Nederland.

Ontdoen

Een handeling waarbij de houder het materiaal afdankt, waardoor het afval wordt. Een stof wordt afval als iemand het voornemen heeft om zich te ontdoen, door de handeling zelf en door de plicht om zich te ontdoen. Dit leidt tot verwijdering of nuttige toepassing van de afvalstof.

Kaderrichtlijn afvalstoffen

Richtlijn 2008/98/EG van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU L 312).

Rekening houden met

Bevoegd gezag moet rekening houden met het CMP bij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid voor zover de taak of bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen (artikel 10.14 Wet milieubeheer). Dit betekent dat een bevoegd gezag in het algemeen het CMP moet volgen, maar dat zij in bijzondere gevallen, mits zij daar een voldoende motivering voor hebben, mogen afwijken van het CMP. In bijzondere gevallen kunnen andere belangen dan het belang dat wordt gediend met het CMP de doorslag geven. Het bestuursorgaan moet daar dan wel goede redenen voor hebben en dit moet deugdelijk worden gemotiveerd.

Doelmatig beheer van afvalstoffen

Zodanig beheer van afvalstoffen dat daarbij rekening wordt gehouden met het geldende Circulair Materialenplan, dan wel de voor de vaststelling van het plan geldende bepalingen, dan wel de voorkeursvolgorde aangegeven in artikel 10.4, en de criteria, genoemd in artikel 10.5 Wet milieubeheer.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Bouwstof

Materiaal dat is bestemd om te worden toegepast, waarin de totaalgehalten aan silicium, calcium en aluminium tezamen meer dan 10 gewichtsprocent van dat materiaal bedragen, met uitzondering van vlakglas, metallisch aluminium, grond of baggerspecie.
Artikel 1 lid 1 Besluit bodemkwaliteit

Op grond van de milieubelastende activiteit ‘toepassen als bouwstoffen’ mogen alleen bouwstoffen worden toegepast die voldoen aan de voor bouwstoffen geldende kwaliteitseisen, bedoeld in artikel 25d, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit. Deze kwaliteitseisen gelden op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving bijvoorbeeld niet voor het toepassen van bouwstoffen binnen een gebouw, als de bouwstoffen zo worden toegepast dat geen contact met hemelwater, oppervlaktewater of grondwater kan optreden.

Hergebruik

Elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Hergebruik is een vorm van voortgezet gebruik.

Voorbereiding voor hergebruik

Nuttige toepassing bestaande uit controleren, schoonmaken of repareren, waarbij producten of componenten van producten, die afvalstoffen zijn geworden, worden klaargemaakt zodat ze zullen worden hergebruikt zonder dat verdere voorbehandeling nodig is.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Recycling

Nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel, met inbegrip van het opnieuw bewerken van organische afvalstoffen, en met uitsluiting van energieterugwinning en het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Het CMP spreekt van het ‘verwerken’ van afvalstoffen en niet van het ‘bewerken’ van afvalstoffen. Omdat de definitie van recycling letterlijk is ontleend aan de Kra en de Wm, is ervoor gekozen om in tegenstelling tot de rest van het CMP hier ‘bewerken’ als begrip te behouden, maar wordt ook hier ‘verwerken’ bedoeld.

Andere nuttige toepassing

Nuttige toepassing niet zijnde voorbereiding voor hergebruik of recycling. Voorbeelden (niet limitatief en niet in hiërarchische volgorde) zijn:

  • hoofdgebruik als brandstof;
  • het verwerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof;
  • opvulling volgens de definitie in de Kra;
  • stabiliseren van ondergrondse ruimten d.m.v. vullen met afvalstoffen; de voorwaarden wanneer sprake is van ‘nuttige toepassing’ in plaats van storten zijn beschreven in Storten of nuttig toepassen;
  • directe inzet van een afvalstof als reductiemiddel in hoogovens mits inzet van primair materiaal voor die toepassing wordt vermeden;
  • directe inzet van een afvalstof als flocculatiemiddel of als DeNOx-middel mits inzet van primair materiaal voor die toepassing wordt vermeden;
  • detoneren mits inzet van andere explosieven wordt vermeden - komt voor in mijnbouw;
  • etc.

Essentieel om te spreken van 'recycling' is de voorwaarde dat sprake is van een bewerking en dat die bewerking leidt tot een materiaal dat beschikbaar blijft voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Daarom vallen toepassingen waarbij het materiaal direct (zonder bewerking) kan worden toegepast en gedurende de toepassing wordt verbruikt niet onder recycling maar wel onder andere nuttige toepassing.

Afvalhiërarchie

De afvalhiërarchie wordt als prioriteitsvolgorde gehanteerd bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor de preventie en het beheer van afvalstoffen. De afvalhiërarchie is de hoeksteen van het beleid en de wetgeving van de Europese Unie (EU) op het gebied van afval, en is vastgelegd in de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG). Het doel van de afvalhiërarchie is tweeledig:

  • de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen tot een minimum beperken, en
  • de hulpbronnenefficiëntie verbeteren.

Zie paragraaf 3.3 van Instrumenten voor sturing voor uitleg hoe de afvalhiërarchie in het CMP wordt toegepast.

Voorzorgsbeginsel

Het voorzorgsbeginsel is het beginsel dat inhoudt dat bedrijven en overheden verplicht zijn om maatregelen te nemen wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat activiteiten negatieve gevolgen kunnen hebben voor het milieu of de gezondheid. Zie Voorzorg in de Omgevingswet op de PLO-website voor meer informatie over toepassing van dit begrip onder de Omgevingswet.

Nuttige toepassing

Elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt tot welke handelingen in ieder geval behoren handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Onder dit begrip vallen de volgende treden van de afvalhiërarchie: voorbereiden voor hergebruik, recycling en andere nuttige toepassing. Bij nuttige toepassing moeten de afvalstoffen, gelet op het arrest Edilizia van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU van 28 juli 2016, C-147/15, Città Metropolitana di Bari v Edilizia Mastrodonato Srl, ECLI:EU:C:2016:606), volgens de meest recente wetenschappelijke en technische kennis geschikt te zijn voor het vervangen van primaire materialen. Zie de Leidraad indelen verwerkingshandelingen voor meer informatie.

Verwijdering

Elke handeling met afvalstoffen die geen nuttige toepassing is, zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen. Hiertoe behoren in ieder geval de handelingen die zijn genoemd in bijlage I bij de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG).
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer

Afgifte

Door afgifte van een afvalstof krijgt een andere rechtspersoon of natuurlijk persoon het bezit van de afvalstof. De eigendomsverhoudingen in goederenrechtelijke zin ten aanzien van de afvalstof zijn daarbij irrelevant, tenzij in de betreffende tekst van het CMP anders is bepaald. Ook als sprake is van dezelfde rechtspersoon (of natuurlijke persoon) kan sprake zijn van het afgeven van afvalstoffen.

Dit volgt uit artikel 1.1 lid 3 sub b van de Wet milieubeheer. Zie voor meer uitleg paragraaf 3.1.1.2 van de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking.

Installatie

Zie Dit verstaat het Bal onder een installatie op de IPLO-website voor de verschillende invullingen van dit begrip.

Opslaan

Alle handelingen waarbij afvalstoffen voor een korte of langere tijd in een zekere ruimte min of meer statisch worden gehouden. Verplaatsen, stapelen, etc. kan hier onder vallen, maar het uitvoeren van iedere verwerkingshandeling (opbulken, sorteren, scheiden, spoelen, mengen, etc.) valt hier niet onder. Onder opslaan valt ook het overslaan van afvalstoffen.

Zorgstoffen

Alle stoffen die door bepaalde eigenschappen schadelijk kunnen zijn voor het milieu en de volksgezondheid en een probleem kunnen vormen bij het verwerken van afvalstoffen waar ze in voorkomen of bij de toepassing waarvoor afvalstoffen gebruikt worden. Voorbeelden van zorgstoffen zijn - onder andere - medicijnresten, pathogenen, potentiële ZZS of bepaalde zware metalen.

ZZS

Een zeer zorgwekkende stof (ZZS) is een stof die voldoet aan één of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van REACH. Dit zijn stoffen die ernstige en vaak onomkeerbare effecten kunnen hebben op de menselijke gezondheid en het milieu.

Minimumstandaard

De minimale hoogwaardigheid van verwerking van afzonderlijke afvalstoffen of categorieën van afvalstoffen. De minimumstandaard vormt een referentie voor de maximale milieudruk die verwerking van (een categorie van) afvalstoffen mag opleveren. De standaard is een invulling van de afvalhiërarchie voor afzonderlijke afvalstoffen, waarbij rekening wordt gehouden met de veiligheid van de menselijke gezondheid en het milieu, en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer. Ook betreft het een uitwerking van de artikelen 4 en 13 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Afvalstoffenhouder

Afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen fysiek in zijn bezit heeft (let op: de houder hoeft niet het eigendom van de afvalstoffen te hebben).
Artikel 1.1 lid 1 Wet milieubeheer