Gebruik van kostencriterium

Voor het vergunnen van initiatieven voor het verwerken van afval is de minimumstandaard het toetsingskader. In een aantal gevallen spelen de kosten voor verwerking hierbij een rol. Het is dus met name voor vergunningverleners van belang om te weten hoe dat onderdeel van de minimumstandaard moet worden gebruikt.

Daarnaast kan wat volgens het CMP een acceptabel kostenniveau is ook een rol spelen bij het al dan niet verlenen van een ontheffing van het stortverbod. Ook voor de medewerkers van Omgevingsdiensten die ontheffingen van het stortverbod verlenen is dit onderwerp dus relevant.

In het verlengde hiervan is dit onderwerp ook relevant voor exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties of stortplaatsen en andere afvalverwerkers.

In specifieke gevallen is het ook relevant voor ontdoeners en/of inzamelaars van specifieke afvalstoffen. Zij kunnen zich afvragen in welke gevallen de verwerking van deze afvalstoffen boven de grenswaarde ligt en of kan worden uitgeweken naar een goedkopere, maar wel minder hoogwaardige verwerking.

Een hoogwaardige verwerking van afvalstoffen kan hogere kosten met zich meebrengen dan een laagwaardige verwerking. Om ontdoeners te beschermen tegen onredelijk hoge kosten, wordt in specifieke gevallen ingestemd met een minder hoogwaardige vorm van verwerking, vaak verbranden in plaats van recycling. In dergelijke situaties is het verstandig om maatregelen te treffen in een eerder stadium van de keten, zoals bij het ontwerp of de inzameling, om ervoor te zorgen dat de betreffende afvalstof op termijn wel geschikt is voor een meer hoogwaardige vorm van verwerking zonder dat dit in specifieke gevallen tot erg hoge kosten leidt.

In onderstaande paragrafen wordt uiteengezet waar de grenswaarde van € 265,- per ton voor gebruikt wordt en wat wel en niet onder het grensbedrag valt. Daarnaast wordt het gebruik van de grenswaarde in de praktijk toegelicht.

De grenswaarde van € 265,- per ton wordt in het CMP voor de volgende 5 doelen gebruikt:

1. In specifieke gevallen mag er laagwaardiger worden verwerkt dan volgens de afvalhiërarchie en/of de minimumstandaard wenselijk is.

In de afval- en ketenplannen van dit CMP kan worden aangegeven in welke gevallen verwerking minder hoogwaardig dan de minimumstandaard kan worden toegestaan wanneer verwerking volgens de minimumstandaard de ontdoener meer zou kosten dan € 265,- per ton (zie het kader voor de redenen hiervoor).

In de gevallen waarin de grenswaarde van € 265,- per ton niet expliciet in het keten- of afvalplan is vermeld, is laagwaardiger verwerken op basis van kosten niet toegestaan.

Dat een hoog kostenniveau in specifieke gevallen betekent dat afval minder hoogwaardig mag worden verwerkt, betekent niet dat dit verplicht is. Een meer hoogwaardige vorm van verwerking blijft ook tegen hogere kosten toegestaan.

Voor afvalstoffen waarvoor het CMP geen minimumstandaard bevat toetst het bevoegd gezag zelf aan de afvalhiërarchie (zie paragraaf 3.4 Onderscheid meer of minder hoogwaardige verwerking in 'Instrumenten voor sturing’). Hierbij kan het bevoegd gezag ook een prijs van € 265,- per ton hanteren als indicatie of een hoogwaardiger vorm van verwerking vanuit economisch perspectief redelijk is.

2. Het kostenniveau van € 265,- per ton kan ook een reden zijn om af te zien van scheiding aan de bron (zie het onderwerp Gescheiden inzameling huishoudelijk afval).

In dit geval gaat het om het verschil tussen de kosten voor het afvalbeheer bij bronscheiding of bij nascheiding, ten opzichte van de kosten voor het afvalbeheer bij ongescheiden inzameling. Het gaat hier alleen om meerkosten die direct samenhangen met het feitelijk gescheiden inzamelen, zoals extra inzamelmiddelen, extra routes, extra overslag, etc. Kosten om te voldoen aan het basisvoorzieningenniveau (zie opnieuw Gescheiden inzameling huishoudelijk afval) blijven hierbij buiten beschouwing.

3. Het tarief van € 265,- per ton kan een rol spelen bij het al dan niet instellen van een nieuw stortverbod (zie het onderwerp Opstellen en uitvoeren stortverboden).
4. Het tarief van € 265,- per ton kan een rol spelen bij de vraag of Nederland een beroep doet op nationale zelfverzorging bij grensoverschrijdend transport van afvalstoffen (zie paragraaf 3.3.2 Export en de grenswaarde van € 265,- per ton en paragraaf 4 Toetsingskaders CMP).
5. Het tarief van € 265,- per ton is één van de aspecten die een rol speelt bij het instellen of wijzigen van een minimumstandaard (zie Minimumstandaard voor verwerking).

Naast bovengenoemde 5 voorbeelden kan de grenswaarde van € 265,- per ton ook een rol spelen in andere situaties, buiten het CMP. Zo kunnen onevenredige kosten in bepaalde gevallen een reden zijn om een ontheffing te verlenen van het stortverbod van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa). Zie hiervoor ook paragraaf 3.3.3 Ontheffingen van het stortverbod op basis van de € 265,-.

De grenswaarde van € 265,- per ton in het CMP betreft vrijwel altijd alleen het tarief voor de verwerking zoals de ontdoener dat bij aanlevering aan de poort van een bedrijf dat het afval volgens de minimumstandaard zou kunnen verwerken zou moeten betalen. Meer informatie over wat er wel of niet binnen dit bedrag valt:

• Het betreft het bedrag exclusief btw.
• Transportkosten en eventuele inzamelkosten of andere kosten eerder in de keten zijn niet inbegrepen.
• Het tarief omvat alle activiteiten die de verwerker gaat uitvoeren (tijdelijke opslag, verwerking, afvoer van residuen, etc.).
• Een eventuele opbrengst van bij de verwerking gevormde afzetbare secundaire grondstoffen wordt geacht in dit tarief te zijn verwerkt.

Alleen in het geval van de afweging tussen bron- en nascheiding, zoals bij doel 2 uit de voorgaande paragraaf, gaat het om het verschil tussen de kosten voor het afvalbeheer bij bronscheiding en bij nascheiding. Bij deze kosten worden niet alleen de verwerkingskosten, maar ook de kosten van de inzameling betrokken. Denk daarbij aan de kosten voor inzamelvoertuigen en opslagvoorzieningen.

In onderstaand kader is aangegeven hoe de grenswaarde van € 265,- per ton tot stand is gekomen.

In onderstaande paragrafen worden verschillende praktijksituaties rond het gebruik van de grenswaarde uiteengezet.

In een aantal afval- en ketenplannen is de grenswaarde van € 265,- per ton opgenomen om in bepaalde gevallen een vorm van afvalbeheer - meestal recycling - als te duur aan te merken. Het plan geeft dan aan op welke wijze deze afvalstof, in afwijking van gebruikelijke verwerkingswijze, wel mag worden verwerkt. In de meeste gevallen gaat het dan om de mogelijkheid om te verbranden wanneer recycling aantoonbaar duurder is dan € 265,- per ton. In incidentele gevallen kan het gaan om terugvallen op storten.

Hierbij gaat het over de kosten voor de aanbieder van het afval, zoals omschreven in paragraaf 3.2 Wat wel of niet binnen het grensbedrag van € 265,- per ton valt. Daarnaast geldt de grenswaarde alleen wanneer de minimumstandaard deze mogelijkheid expliciet biedt.

De aanbieder van de afvalstof moet bij het aanbieden van een partij afval aan een alternatieve verwerker – meestal verbranden - stukken overleggen waaruit blijkt dat de normaal voorgeschreven vorm van verwerking van de afvalstoffen – meestal recycling - in die specifieke situatie meer kost dan € 265,- per ton. De aanbieder van de afvalstof kan aan deze eis voldoen door verklaringen te overleggen van bedrijven die vergund zijn, of op basis van algemene regels bevoegd zijn, om het specifieke afval te verwerken volgens de reguliere verwerkingswijze (meestal recycling). In deze verklaring bevestigt het bedrijf dat de voorgeschreven vorm van verwerking de aanbieder meer kost dan € 265,- per ton (berekend conform de bepalingen uit paragraaf 3.2 Wat wel of niet binnen het grensbedrag van € 265,- per ton valt). Indien er meerdere bedrijven in Nederland actief zijn die dit afval volgens de voorgeschreven wijze kunnen verwerken, is het voldoende om bewijsstukken te leveren van tenminste twee van deze bedrijven, niet behorend tot hetzelfde concern.

Ook de verwerker die deze afvalstoffen gaat ontvangen, toetst op basis van de door de aanbieder geleverde informatie of deze afvalstoffen inderdaad niet voor redelijke kosten voor hoogwaardigere verwerking in aanmerking komen en deze door verwerker mogen worden geaccepteerd. Zie voor de invulling van deze toets paragraaf 4 Toetsingskaders CMP.

Wanneer op basis van de kosten een minder hoogwaardige vorm van verwerking is toegestaan (meestal verbranden in plaats van recycling), kan deze minder hoogwaardige verwerking ook in het buitenland plaatsvinden. Zie voor de voorwaarden waaronder bevoegd gezag hier mee in kan stemmen paragraaf paragraaf 4 Toetsingskaders CMP.

Onevenredige kosten kunnen in bepaalde gevallen een reden zijn om ontheffing te verlenen van het stortverbod. In zowel de toelichting van artikel 6 van het Bssa (Staatsblad 2012, 466) als bij de toelichting van de Regeling verklaring stortverbod (2013, art 1, onderdelen h en i (Staatscourant 2012, 21102)) staat dat in het LAP staat opgenomen wat er als onevenredige kosten wordt beschouwd. Het CMP is de rechtsopvolger van het LAP, daarom is de € 265,- die het CMP hanteert de invulling van het kostencriterium uit deze regelgeving.

Uitgangspunt is dat een ontheffing alleen kan worden verleend op basis van onevenredige kosten wanneer de minimumstandaard hier expliciet de mogelijkheid voor biedt. In de praktijk komt het er op neer (zie toelichting in het kader) dat ontheffingen van het stortverbod op grond van onevenredige kosten alleen kunnen worden verleend voor:

• Gips, fluorescentiepoeder en steenwol.
• De incidentele gevallen dat voor een afvalstof [1] wel een stortverbod geldt maar [2] het CMP geen minimumstandaard kent en [3] zowel recycling als verbranden economisch gezien geen optie is.

Het bedrag van € 265,- per ton is een richtwaarde om op basis van kosten in te stemmen met een andere vorm van verwerking van een afvalstof. In het CMP wordt dit echter niet altijd als bovengrens aangehouden. Zoals hiervoor is aangegeven wordt alleen getoetst aan een kostenniveau wanneer dat in de minimumstandaard van de betreffende afvalstof expliciet is vermeld. Veel minimumstandaarden kennen geen kostencriterium. In die gevallen zal verwerken dus zeer zelden duurder zijn dan € 265,- per ton en/of wordt een hoger kostenniveau toch acceptabel geacht. De aanwezigheid van specifieke verontreinigen of een grote milieuwinst bij recycling van bepaalde materialen kunnen hier redenen voor zijn. Daarnaast kan voor specifieke afvalstoffen of verontreinigingen een hoger bedrag dan € 265,- als grens worden gehanteerd. Dit wordt dan in de minimumstandaard van de afvalstof expliciet opgenomen.

• Voor afvalstoffen waarvoor het CMP geen minimumstandaard bevat, toetst het bevoegd gezag zelf aan de afvalhiërarchie. Hierbij kan het bevoegd gezag een prijs van € 265,- per ton hanteren als indicatie of een hoogwaardiger vorm van verwerking ook vanuit economisch perspectief redelijk is.

Verwerken volgens de minimumstandaard is duurder dan € 265,- per ton

• Het is alleen mogelijk om af te zien van de voorgeschreven standaardvorm van verwerking op basis van het kostenaspect wanneer de minimumstandaard deze mogelijkheid expliciet biedt.
• Hierbij gaat het om kosten voor de aanbieder zoals omschreven in paragraaf 3.2 Wat wel of niet binnen het grensbedrag van € 265,- per ton valt.
• Bevoegde gezagen zorgen dat in de vergunningsvoorschriften en/of in de bijbehorende AO/IC (Administratieve Organisatie en Interne Controle) van de verwerker die het afval gaat ontvangen sluitende bepalingen worden opgenomen om te borgen dat niet onnodig of onnodig lang kan worden teruggevallen op een meer laagwaardige vorm van verwerken. In de meeste gevallen gaat het hier om de vergunning en/of AO/IC van de AVI. In incidentele gevallen gaat het om de vergunning en/of AO/IC van de stortplaats. Deze bepalingen regelen in ieder geval dat:
  • betreffende afvalstoffen alleen mogen worden geaccepteerd wanneer en zolang als verwerking volgens de reguliere minimumstandaard duurder is dan € 265,- per ton.
  • de aanbieder dit heeft aangetoond door minimaal 2 verklaringen te overleggen van bedrijven die vergund zijn of op basis van algemene regels bevoegd zijn om het specifieke afval te verwerken volgens de reguliere minimumstandaard. In deze verklaringen moet zijn vermeld dat de reguliere vorm van verwerking (in het algemeen recycling) de aanbieder meer zou kosten dan € 265,- per ton.
  • hoe lang verklaringen maximaal gelden (dit kan per afvalstof verschillen).
  • de verwerker verplicht is deze verklaringen minimaal 2 jaar te bewaren en bij controle moet kunnen tonen.
  • de verwerker verplicht is om een voornemen om de betreffende afvalstof te gaan verwerken minimaal 5 dagen vooraf te melden bij het bevoegd gezag. Hierbij geeft hij tevens aan welk afval het betreft, wie de aanbieder is, hoe is vastgesteld dat verwerking volgens de normale minimumstandaard niet mogelijk is voor een tarief van maximaal € 265,- per ton en hoeveel en hoe lang men voornemens is de afvalstof te accepteren.

Export en de grenswaarde van € 265,- per ton

Transport naar het buitenland voor een minder hoogwaardige vorm van verwerking dan de minimumstandaard normaal eist kan worden toegestaan indien (cumulatief):

• Dit in paragraaf III van het afval- of ketenplan expliciet is aangegeven.
• In het kennisgevingsdossier stukken aanwezig zijn, waaruit blijkt dat de voorgeschreven vorm van afvalbeheer voor de over te brengen afvalstoffen meer kost dan € 265,- per ton.
  De kennisgever kan aan deze eis voldoen door verklaringen te overleggen van bedrijven die vergund zijn of op basis van algemene regels bevoegd zijn om het specifieke afval te verwerken volgens de reguliere verwerkingswijze (meestal recycling). In deze verklaring dat de voorgeschreven vorm van verwerking de aanbieder meer kost dan € 265,- per ton (berekend conform de bepalingen uit paragraaf 3.2 Wat wel of niet binnen het grensbedrag van € 265,- per ton valt). Indien er meerdere bedrijven in Nederland actief zijn die dit afval volgens de voorgeschreven wijze kunnen verwerken, is het voldoende om bewijsstukken te leveren van tenminste twee van deze bedrijven, niet behorend tot hetzelfde concern.

• Uit de stukken in het dossier moet blijken waarom ervan uit mag worden gegaan dat het gedurende de hele periode van de kennisgeving hoogwaardige verwerking volgens de minimumstandaard duurder zal zijn dan € 265,- per ton (berekend conform de bepalingen uit paragraaf 3.2 Wat wel of niet binnen het grensbedrag van € 265,- per ton valt). Indien dit alleen voor een kortere periode aannemelijk kan worden gemaakt, wordt de looptijd van de kennisgeving hierop aangepast.
• Indien het bevoegd gezag (Inspectie Leefomgeving en Transport) van oordeel is dat met de verstrekte verklaringen onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat de voorgeschreven vorm van afvalbeheer te duur is, kan zij de kennisgever verplichten een extra verklaring te overleggen van een door het bevoegd gezag aangewezen verwerker.

In eerste instantie hebben bovenstaande vier voorwaarden betrekking op verwerking in Nederland. Daar waar het aantal verwerkers in Nederland beperkt is kan echter ook een verklaring van een buitenlandse verwerker worden overgelegd dan wel door het bevoegd gezag (Inspectie Leefomgeving en Transport) worden gevraagd. Voorwaarde is dat de betreffende buitenlandse verwerker in beginsel het betreffende afval conform de voorgeschreven vorm van afvalbeheer mag en kan verwerken.

Ontheffingen van het stortverbod op basis van de € 265,-

Voor het toetsingskader voor dit onderwerp wordt verwezen naar de Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB).

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Voor dit onderwerp geldt dat bij iedere aanpassing van het CMP wordt overwogen of het bedrag van € 265,- per ton moet worden geïndexeerd.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.