Minimumstandaard voor verwerking

Voor het vergunnen van initiatieven voor het verwerken van afval is de minimumstandaard het toetsingskader. Het is dus met name voor vergunningverleners van belang om te weten hoe de minimumstandaard moet worden gebruikt en welke handelingen met afval ze wel of juist niet mogen vergunnen of onder welke voorwaarden.

In het verlengde hiervan is dit onderwerp ook voor afvalverwerkers of initiatiefnemers van nieuwe initiatieven voor afvalverwerking van belang. Op de volgende vragen geeft dit onderwerp een antwoord:

• Hoe beoordeelt een vergunningverlener mijn initiatief?
• Welke referentie wordt daarbij gehanteerd?
• Komt mijn plan in aanmerking voor een vergunning?

Hieronder wordt beschreven wat de minimumstandaard is en wat het belang ervan is voor circulaire economie.

De minimumstandaard beschrijft de minimale hoogwaardigheid van de verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen. Zo voorkomen we dat afvalstoffen laagwaardiger worden verwerkt dan wenselijk is. De minimumstandaard bepaalt welke vormen van verwerking van een specifieke (categorie van) afvalstof(fen) wel of niet kunnen worden vergund en onder welke voorwaarden.

De minimumstandaard is dus een invulling van de afvalhiërarchie voor afzonderlijke (categorieën van) afvalstoffen en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalverwerking (zie voor de afvalhiërarchie ook onderwerp Instrumenten voor sturing). Vergunningen worden in principe alleen verleend als de aangevraagde activiteit minstens even hoogwaardig is als de minimumstandaard. Dat wil zeggen als de activiteit een milieudruk veroorzaakt die gelijk is aan of minder is dan die van de minimumstandaard.

In een circulaire economie wordt afval op een zo hoogwaardig mogelijke manier verwerkt zonder risico’s voor milieu en volksgezondheid. Om een hoogwaardig beheer van afvalstoffen te bereiken moeten in specifieke gevallen minder hoogwaardige vormen van verwerking worden uitgesloten. Om dit te realiseren bestaan meerdere instrumenten. Eén van deze instrumenten is de minimumstandaard zoals opgenomen in het CMP.

In onderstaande paragrafen wordt het instellen en het wijzigen van de minimumstandaard en het aanmerken van de minimumstandaard als recyclingstandaard uiteengezet. Daarnaast wordt de relatie van de minimumstandaard tot de geldende beste beschikbare technieken (BBT) toegelicht.

In onderstaande tekst wordt beschreven wie de minimumstandaard vaststelt, wat de uitgangspunten zijn bij het vaststellen en wat andere aspecten bij het vaststellen van de minimumstandaard zijn.

De minimumstandaard heeft een uniformerende functie. Vergelijkbare initiatieven worden dankzij de minimumstandaard door alle bevoegde gezagen (zoveel mogelijk) op een gelijke manier beoordeeld. Minimumstandaarden worden daarom landelijk vastgesteld door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en vastgelegd in de afval- en ketenplannen van dit CMP.

Voor het instellen van een nieuwe minimumstandaard moet het CMP dus gewijzigd worden. Hiervoor wordt een formele procedure doorlopen (zie Wat is het CMP). Het is niet de bedoeling dat andere overheden voor hun gebied een eigen standaard vaststellen die afwijkt van de minimumstandaard uit het CMP, noch meer noch minder hoogwaardig.

De minimumstandaard is een instrument om afvalstoffen te kunnen sturen naar een specifieke vorm van verwerking. Bij het vaststellen van de minimumstandaard worden de volgende twee uitgangspunten gehanteerd:

1. Zorgen dat materialen behouden blijven voor een volgende toepassing;
   Dit betekent sturen naar de vorm van verwerking waarbij zo optimaal mogelijk wordt bijgedragen aan het realiseren van een circulaire economie.
2. Zorgen dat bij afvalverwerking geen risico’s ontstaan voor milieu en volksgezondheid;
   Doel is het bewaken van de kwaliteit van de grondstoffen van de toekomst en zeker stellen dat het in de keten houden van materialen niet leidt tot risico’s voor milieu en volksgezondheid door verspreiding van verontreinigen.

Deze twee uitgangspunten komen voort uit de doelstellingen van het afvalbeleid op Europees (Kaderrichtlijn afvalstoffen) en nationaal (Wet milieubeheer) niveau. Beide uitgangspunten zorgen voor een veilig, efficiënt en effectief grondstoffenbeheer.

Voor de invulling van uitgangspunt 1 wordt gekozen voor de meest hoogwaardige wijze van verwerken zoals uitgewerkt in Instrumenten voor sturing. Hierbij spelen onder meer de afvalhiërarchie en het gebruik van de mLCA een rol om te bepalen welke vorm van verwerking van afval op dit moment het beste past in de transitie naar een circulaire economie.

In de meeste gevallen is uitgangpunt 1 leidend voor het vaststellen van een minimumstandaard, maar soms leidt uitganspunt 2 toch voor een andere keuze dan alleen op basis van uitgangspunt 1 gemaakt zou zijn. Het gaat in de transitie naar een circulaire economie namelijk niet alleen om het zoveel en zo lang mogelijk in de keten houden van materialen. In het verleden zijn grondstoffen gebruikt die we nu bij nader inzien niet meer in materiaalketens willen hebben. Er is dan sprake van een “lineaire erfenis” die we niet moeten blijven meenemen omdat daarmee risico’s ontstaan voor milieu en volksgezondheid. Uitgangspunt 2 kan er dan toe leiden dat we via de minimumstandaard soms toch sturen op bijvoorbeeld verbranden of storten in plaats van op recycling, om zo risico’s voor milieu en volksgezondheid te voorkomen. Zie hiervoor ook de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

De uitgangspunten uit de vorige paragraaf bepalen waar we een specifieke afvalstof heen of juist vanaf willen sturen. Deze uitgangspunten zijn dus cruciaal voor de inhoud van de minimumstandaard. Er spelen echter meer aspecten mee, zowel voor de vraag of het instellen van een minimumstandaard wel meerwaarde heeft als voor de eisen waaraan een minimumstandaard inhoudelijk moet voldoen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de volgende aspecten:

A. Kosten van de verwerking volgens de minimumstandaard

Wanneer een wijze van verwerking milieuhygiënisch beter scoort dan alternatieve vormen, maar extreem veel duurder is kan dit reden zijn om van de betreffende vorm van verwerking af te zien. De minimumstandaard is dan gelaagd opgebouwd. Terugvallen op een alternatieve vorm van verwerking is alleen toegestaan wanneer dit in de afval- of ketenplannen van het CMP expliciet is opgenomen. Zie ook het onderwerp Gebruik van het kostencriterium.

B. Haalbaarheid, uitvoerbaarheid en aanwezige verwerkingscapaciteit

Vergunningen moeten in overeenstemming met de minimumstandaard zijn. Dit betekent dat:

• een vergunning voor een wijze van verwerken die niet aan de minimumstandaard voldoet, niet wordt verleend en
• dat een reeds verleende vergunning actief moet worden aangepast of ingetrokken als deze niet meer in lijn is met de minimumstandaard.

Daarom moeten we er zeker van zijn dat er voldoende capaciteit is om de gehele vrijkomende afvalstof volgens de minimumstandaard te kunnen verwerken. Bovendien moet het gaan om een voldoende robuuste structuur van verwerkingsmogelijkheden die naar behoren functioneert (er is sprake van een bewezen techniek en die is ook daadwerkelijk in voldoende mate beschikbaar). In de praktijk kan al worden overgegaan tot instellen of aanpassen van een minimumstandaard wanneer de capaciteit van de verwerking in Nederland volgens de (aangepaste) minimumstandaard ten minste 75% is van de jaarlijks in Nederland vrijgekomen hoeveelheid van deze afvalstof. Daarnaast moeten er concrete plannen van de initiatiefnemer(s) liggen om binnen maximaal 2 jaar 100% van de jaarlijks vrijkomende hoeveelheid met de nieuwe techniek te kunnen verwerken. Zie verder paragraaf 5 Toekomstplannen voor voorziene ontwikkelingen op dit punt.

Aanwezige capaciteit in het buitenland wordt in beginsel niet bij deze afweging betrokken. Alleen wanneer het gaat om een afvalstof waar slechts een beperkte hoeveelheid van vrijkomt en het niet loont om binnen de landsgrenzen een aparte verwerkingscapaciteit te realiseren, wordt bij het vaststellen van een minimumstandaard ook gekeken naar de verwerkingsmogelijkheden in de ons omringende landen. Randvoorwaarde is dat er voldoende en toegankelijke capaciteit in het buitenland beschikbaar is.

C. Consequenties voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen

Het heeft geen zin om in Nederland te sturen op een meer hoogwaardige vorm van verwerking wanneer dat tot gevolg kan hebben dat het afval vervolgens wordt geëxporteerd naar de ons omringende landen om daar alsnog minder hoogwaardig te worden verwerkt. De vraag of dit kan optreden en of we in een specifieke casus juridische mogelijkheden hebben om een dergelijke export tegen te houden speelt een rol bij het opstellen of aanpassen van de minimumstandaard. In de meeste gevallen wordt een minimumstandaard alleen zo vastgesteld wanneer het juridisch ook mogelijk is het transport naar het buitenland tegen te houden.

D. Hanteerbaarheid en effectiviteit bij vergunningverlening

Het CMP is een brug van toetsingskader naar uitvoeringspraktijk. De vertaling van minimumstandaarden naar effectieve en handhaafbare vergunningen is daar één van de meest in het oog springende voorbeelden van. De minimumstandaard moet geen papieren wensbeeld zijn, maar moet goed kunnen worden vertaald naar de praktijk van vergunningverlening.

E. Meerwaarde van afvalsturing

Het vaststellen van een minimumstandaard moet daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het realiseren van een meer hoogwaardige verwerking. Het opnemen van een minimumstandaard in het CMP heeft bijvoorbeeld niet veel meerwaarde wanneer wettelijke bepalingen al de wijze van verwerking van de afvalstof regelen. Zie voor en meer uitgebreide toelichting onderstaand kader.

De minimumstandaard is bedoeld als ondergrens en legt vast welke vorm van verwerking als minimum geldt om nog voor een vergunning in aanmerking te komen. Omdat vergunningen voor minder hoogwaardige vormen van verwerking dan de minimumstandaard in principe niet verleend mogen worden, is relevant dat verwerking conform de minimumstandaard ook daadwerkelijk mogelijk is, zowel technisch als qua capaciteit. In de praktijk gelden daarom voor het ophogen van minimumstandaarden naar een meer hoogwaardige vorm van verwerking dezelfde twee uitgangspunten (paragraaf 3.1.2 Uitgangpunten bij het vaststellen van een minimumstandaard) en vijf aanvullende aspecten (paragraaf 3.1.3 Andere aspecten bij het vaststellen van een minimumstandaard) als voor het instellen van een geheel nieuwe minimumstandaard. In de praktijk betekent dit dat een minimumstandaard pas opgehoogd wordt – bijvoorbeeld van verbranden naar recycling – wanneer zeker is dat het betreffende afval ook daadwerkelijk gerecycled kan worden.

Voor het aanpassen van een minimumstandaard wordt een planwijzigingsprocedure doorlopen, inclusief inspraak (zie voor meer informatie Wat is het CMP). Wanneer in de afval- en ketenplannen in de paragraaf toekomstplannen is opgenomen dat de minimumstandaard op termijn mogelijk wordt herzien, is deze herziene minimumstandaard pas echt het kader voor vergunningverlening wanneer het CMP hier daadwerkelijk op is aangepast. In het belang van een uniforme uitvoering van toetsingskaders is het niet de bedoeling dat bevoegde gezagen op eigen initiatief de toekomstplannen als toetsingskader nemen. Dit geldt niet wanneer een aanvrager om een vergunning daar zelf om vraagt. Bevoegde gezagen zijn zelf dus niet bevoegd om zelf de lat hoger te leggen dan de minimumstandaard uit het CMP, maar een initiatiefnemer van een innovatieve en hoogwaardige verwerkingstechniek is vrij om daar een vergunning voor te vragen.

Wanneer een minimumstandaard in het CMP wordt aangepast, moet het bevoegd gezag binnen een jaar na inwerkingtreding ook de vergunningen die op deze minimumstandaard zijn gebaseerd hebben geactualiseerd (artikel 8.98 Besluit kwaliteit leefomgeving). Dit betekent echter niet in alle gevallen dat de locatie/installatie/werkwijze ook direct moet zijn aangepast. Bij wijzigingen van de minimumstandaard kan, afhankelijk van de aard van de wijziging, een overgangstermijn worden opgenomen. Bij deze termijn kan onder meer rekening worden gehouden met gedane investeringen in bestaande verwerkingsvormen. Hierbij is ook van belang of de betreffende wijziging al was aangekondigd in de toekomstplannen in de afval- of ketenplannen of niet. Immers, met aangekondigde wijzigingen kunnen bedrijven bij het doen van investeringen in nieuwe installaties of verwerkingswijzen al langer rekening houden. Dit geldt ook voor de verwachte ontwikkelingen die al in LAP3 zijn geschetst.

In onderstaande paragrafen wordt beschreven wat een recyclingstandaard is, hoe deze wordt vastgesteld en hoe deze gebruikt moet worden.

In veel gevallen is de minimumstandaard in het CMP geformuleerd als een trede van de afvalhiërarchie, in dit geval ‘recycling’. Alle vormen van recycling komen dan voor een vergunning in aanmerking zonder verdere specificatie.

Wanneer een specifieke vorm van recycling in een afval- of ketenplan is aangemerkt als recyclingstandaard, dan is het een bewuste keuze om onderscheid te maken tussen de verschillende specifieke vormen van recycling. De als recyclingstandaard aangewezen vorm krijgt dan de voorkeur boven andere vormen van recycling en is de enige vorm van recycling die in aanmerking komt voor een vergunning.

Een vorm van recycling wordt alleen aangewezen als ‘recyclingstandaard’ wanneer - naast rekening te houden met de uitgangspunten van het wijzigen van minimumstandaarden - is vastgesteld dat:

1. die specifieke vorm van recycling het beste bijdraagt aan de transitie naar een circulaire economie;
2. die specifieke vorm van verwerking ook vanuit economisch oogpunt een acceptabele route is (dat wil zeggen de kosten voor verwerking volgens die route worden acceptabel geacht), en
3. sturing naar die vorm van verwerking mogelijk en wenselijk is (denk hierbij aan aanwezige infrastructuur, gedane investeringen, relatie tot verwerking in het buitenland, etc.).

Bij voorwaarde a gaat het grotendeels om de invulling van de uitgangspunten van paragraaf 3.1.2 Uitgangpunten bij het vaststellen van een minimumstandaard. Omdat het bij het vaststellen van een recyclingstandaard gaat om onderscheid binnen dezelfde trede van de afvalhiërarchie, is vooral het behoud van grondstoffen in een volgende toepassing van belang. Het betreft dan de mate waarin het afval over meerdere cycli in de keten blijft en de kwaliteit ervan (zie ook paragraaf 3.3 Hoogwaardige recycling in onderwerp Vormen van recycling beoordelen). Het gebruik van de mLCA kan een rol spelen om te bepalen welke vorm van recycling het beste past in de transitie naar een circulaire economie. In een aantal gevallen is het mogelijk dat de voorkeur wordt gegeven aan het voorkomen van risico’s voor milieu en volksgezondheid boven het zoveel en zo vaak mogelijk in de materiaalketen houden van grondstoffen. Ook dit kan reden zijn om een specifieke vorm van recycling als recyclingstandaard aan te merken.

Bij voorwaarde b en c gaat het in feite om de aspecten die bij het vaststellen van iedere minimumstandaard een rol spelen en die zijn besproken in paragraaf 3.1.3 Andere aspecten bij het vaststellen van een minimumstandaard. Wel worden deze aspecten specifiek bekeken vanuit de vraag of het meerwaarde heeft om binnen de trede ‘recycling’ van de afvalhiërarchie te gaan sturen.

Wanneer een recyclingstandaard is vastgesteld, is dit de enige vorm van recycling die in aanmerking komt voor een vergunning. Andere vormen van recycling worden niet vergund en het is ook niet mogelijk om een andere vorm van recycling met een LCA te vergelijken met de recyclingstandaard om zo alsnog voor een vergunning in aanmerking te komen. Het gebruik van een recyclingstandaard komt dus neer op sturen binnen de trede ‘recycling van de afvalhiërarchie’. Het blijft wel mogelijk om een vergunning te krijgen voor ‘voorbereiden voor hergebruik’. Dat staat immers boven recycling op de afvalhiërarchie.

We spreken alleen van een recyclingstandaard wanneer een verwerkingsvorm in de minimumstandaard expliciet als zodanig is aangemerkt. Pas vanaf het moment dat een vorm van recycling in een afval- of ketenplan van het CMP is aangemerkt als ‘recyclingstandaard’, is het niet meer de bedoeling om andere vormen van recycling te vergunnen. Bevoegde gezagen mogen niet individueel besluiten om bepaalde vormen van recycling niet meer te vergunnen omdat ze – bijvoorbeeld op basis van een uitgevoerde LCA-studie - vinden dat een andere vorm van recycling de aanduiding ‘recyclingstandaard’ zou verdienen. Een reden hiervoor is dat bij het vaststellen van de minimumstandaard meer aspecten een rol spelen dan alleen hoogwaardigheid op basis van een LCA-berekening. Verder zou het de uniformerende werking van het CMP op het gebied van vergunningverlening ondermijnen. Ook voor grensoverschrijdend transport van afval geldt dat de recyclingstandaard alleen een rol speelt wanneer het toetsingskader in het betreffende afval- of ketenplan in het CMP daar expliciet op is afgestemd.

Meer handvatten voor het gebruik van de recyclingstandaard bij vergunningverlening vindt u in de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

Een omgevingsvergunning kan uitsluitend worden verleend als wordt voldaan aan de voor die activiteit geldende beste beschikbare technieken (artikel 8.9, eerste lid, onder d van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)). Bij het bepalen daarvan moet rekening worden gehouden met de BBT-conclusies (artikel 8.10, eerste lid, Bkl) en de informatiedocumenten (bedoeld in bijlage XVIII, onder A, van dat besluit).

Veel BBT-conclusies zijn direct gericht op het beperken van emissies naar de omgeving en/of manieren om die emissies te beperken. Die zijn wel van belang voor vergunningverlening, maar zijn niet altijd direct gerelateerd aan de minimumstandaarden in het CMP. In andere gevallen gaat het echter om BBT-conclusies over het toepassen van een verwerkingstechniek of een kwaliteitscontrole van afvalstoffen. Die kunnen wel van belang zijn voor de minimumstandaarden in het CMP. Bij het vaststellen van de minimumstandaarden in het CMP is rekening gehouden met de van toepassing zijnde BBT-conclusies. De minimumstandaarden dekken zeker niet alle relevante BBT’s af, maar zijn in ieder geval niet in strijd met de geldende BBT’s.

Meer informatie over BBT-conclusies te vinden op de website van Iplo.

Dit onderwerp bevat geen eigen toetsingskaders. Deze zijn te vinden in:

• De Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB)
• De Leidraad maken van mLCA (pdf, 1.4 MB)

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Eén van de voorwaarden om de minimumstandaard in te stellen of op te hogen, is dat de nieuwe verwerkingstechniek in voldoende capaciteit in Nederland aanwezig moet zijn om al het vrijkomende afval te kunnen verwerken (zie paragraaf 3.1 Het instellen van minimumstandaarden).

Vaak hebben bedrijven die nieuwe hoogwaardige verwerkingstechnieken ontwikkelen bij de start te weinig capaciteit om meteen het overgrote deel van de afvalstof te verwerken. Dan is een hoogwaardige vorm van verwerking wel mogelijk, maar kan deze nog niet worden ingevoerd als de minimumstandaard. Dat zou namelijk betekenen dat dit materiaal niet meer volgens de oude minimumstandaard mag worden verwerkt terwijl de capaciteit onvoldoende is om de gehele afvalstroom volgens de nieuwe minimumstandaard te verwerken. Door de minimumstandaard nog niet op te hogen blijft het afvalbeheer werkbaar en uitvoerbaar, maar tegelijkertijd zorgt dit ervoor dat van de minimumstandaard weinig stimulans uitgaat om het beter dan het minimum te doen. Dit kan er toe leiden dat potentiële exploitanten van nieuwe verwerkingstechnieken de investering niet aandurven, omdat zij niet kunnen concurreren met reeds bestaande maar minder hoogwaardige en vaak goedkopere technieken of wijzen van verwerking.

Voor het CMP verkennen we hoe we bedrijven die nieuwe technieken voor hoogwaardige verwerking ontwikkelen beter kunnen ondersteunen. Dit is reden voor de volgende twee voornemens:

1. De bedoeling is om minimumstandaarden regelmatig tussentijds aan te passen wanneer daar voldoende aanleiding voor is. Om potentiële exploitanten van innovatieve technieken hier uitzicht op te bieden is bij een aantal minimumstandaarden expliciet een vooruitblik opgenomen waarin mogelijke aanpassingen worden aangekondigd. De bedoeling is om zo dergelijke exploitanten te overtuigen dat het investeren in nieuwe innovatieve technieken op termijn beleidsmatig wordt ondersteund.
2. Momenteel verkennen we hoe we bedrijven met beschikbare hoogwaardige verwerkingstechnieken van een gegarandeerd aanbod van de afvalstof kunnen voorzien, ook wanneer ze voor de ontdoener duurder zijn dan andere vormen van verwerking. Hierbij blijft de mogelijkheid om al het resterende afval laagwaardiger te verwerken wel bestaan, om zo zeker te zijn dat het afval in ieder geval kan worden verwerkt. We verkennen of de systematiek van vollastverklaringen, zoals deze voor het stortverbod nu al wordt gebruikt ook voor dit doel kan worden ingezet. Het materiaal zou dan eerst aan een exploitant met de hoogwaardige verwerkingstechniek worden aangeboden. Marktpartijen mogen alleen terugvallen op de laagwaardige verwerkingstechniek als de hoogwaardige verwerker geen capaciteit meer heeft voor het aannemen van de aanvullende partijen afval. Als de systematiek uitgekristalliseerd is, kan die bij een wijziging van het CMP voor een aantal afvalstoffen worden doorgevoerd.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

• De Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB)
• De Leidraad maken van mLCA (pdf, 1.4 MB)
• Bekijk de website Iplo voor IPCC en BBT-conclusies.