Voorkomen verbranden en storten van recyclebaar materiaal

Iedereen kan te maken krijgen met maatregelen die tot doel hebben om het verbranden of storten van recyclebaar materiaal te voorkomen.

Het sturen van recyclebaar materiaal weg van verbranden en storten vraagt om aanpassingen in de hele keten. Daarom heeft dit ook voor partijen eerder in de keten effect dan alleen voor de AVI’s zelf. In eerste instantie kan worden gedacht aan alle huidige 'leveranciers van te verbranden of te storten afval'. Denk aan afvalinzamelaars, maar ook aan afvalsorteerders. Zelfs de producenten van afval, zowel bedrijven als burgers, kunnen te maken krijgen met effecten van het streven om het verbranden en storten van recyclebaar materiaal te beperken. Bijvoorbeeld omdat scheiding aan de bron voor meer afvalstoffen nog belangijker wordt.

Hoewel de meeste acties om verbranden en storten van recyclebaar materiaal te beperken eerder in de keten moeten plaatsvinden is dit streven natuurlijk ook van belang voor de exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) en stortplaatsen. Op termijn moet het aanbod van afval voor hen sterk afnemen omdat dat met het vorderen van de transitie naar een circulaire economie voor steeds meer afvalstoffen hoogwaardigere verwerkingsopties beschikbaar komen waarbij recyclen dan mogelijk de minimumstandaard wordt. In het verlengde hiervan is dit ook relevant voor vergunningverleners van AVI’s en stortplaatsen.

In een circulaire economie worden recyclebare materialen niet meer verbrand. Dit wordt onder anderen geconstateerd in de Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023 van het Planbureau voor de Leefomgeving: "De kringloop moet gesloten worden door het wegnemen van “lekkages” zodat er alleen niet-herbruikbaar afval wordt verbrand."

Ook in het Nationale Programma Circulaire Economie 2023-2030 (NPCE ) is als doel opgenomen dat in 2050 het verbranden van recyclebaar materiaal volledig verleden tijd moet zijn. Om dit te realiseren kunnen op termijn materiaalgerichte verbrandingsverboden worden ingezet. Dit gebeurt alleen als sluitstuk nadat in de hele keten stappen zijn gezet om het aanbieden van recyclebare materialen aan de AVI of de stortplaats te voorkomen. Op het moment dat de nodige stappen in de keten zijn gezet wordt duidelijk in hoeverre het CMP een sturende rol krijgt bij een verbrandingsverbod als sluitstuk. Het kan zijn dat het instrument minimumstandaard bij dit sluitstuk een rol gaat spelen, maar het kan ook zijn dat het CMP alleen maar wordt aangepast om in lijn te blijven met andere instrumenten.

In onderstaande paragrafen wordt uiteengezet wat de aanleiding en de eerste werkzaamheden zijn rond het verkennen van een verbod op het verbranden van recyclebaar afval. Daarnaast komt aan bod hoe dit binnen het NPCE is beschreven en wat de rol van het CMP is bij dit onderwerp.

In de Kabinetsreactie op de transitieagenda’s is aangekondigd dat het kabinet de mogelijkheid gaat verkennen om het verbranden van alle recyclebare afval vanaf 2030 te verbieden. Een belangrijke vraag is dan wat 'recyclebaar' inhoudt. In 2019 is daartoe een eerste verkenning uitgevoerd door Gemax (bron). Als vervolg daarop is door Royal Haskoning DHV nader onderzocht hoe voorkomen kan worden dat recyclebare materialen verbrand worden. De conclusie van deze studies is dat er geen recyclebare materialen worden verbrand wanneer in de hele verwerkingsketen van een afvalstof gewerkt wordt volgens best beschikbare werkwijzen (BBW). Het is dus nodig om te borgen dat de keten optimaal werkt volgens BBW, alvorens eventueel een verbrandingsverbod als sluitstuk in te voeren.

Bij de aanbieding van dit rapport aan de Tweede kamer geeft ook de staatssecretaris van IenW aan:

"Een verbod op het verbranden van recyclebare materialen alleen uitvoerbaar is indien maatregelen worden genomen om te voorkomen dat deze materialen ongescheiden bij afvalverbrandingsinstallaties worden aangeleverd."

en

"Een verbrandingsverbod kan in een ketengericht maatregelen pakket een sluitstuk zijn."

In het Nationale Programma Circulaire Economie 2023-2030 (NPCE) is door het kabinet opnieuw het belang van het voorkomen van het verbranden van recyclebare materialen benadrukt. In het NPCE is de volgende actie opgenomen:

“We voorkomen dat recyclebaar materiaal wordt verbrand of gestort door met een gericht pakket aan maatregelen een specifieke materiaalketen te sluiten. Daarbij:

• Gaat extra aandacht uit naar plastic en plastic verpakkingen, papier en karton, bouw- en sloopafval, gft-afval en luiers.
• Zetten we per materiaal in op een combinatie van gerichte acties in de hele keten. Maatregelen die worden verkend zijn o.a. een bronscheiding-, nascheiding- en/of sorteerverplichting, inzamelvereisten, certificering van sorteerprocessen, financiële prikkels, en (verhoging van) verplichte recyclepercentages middels UPV.
• Overwegen we waar nodig als sluitstuk een extra slot op de deur in de vorm van een materiaalgericht verbrandingsverbod.”

Het NPCE noemt dus expliciet een aantal stromen waarop in eerste instantie de focus ligt. Voor deze stromen worden stappen ondernomen om het verbranden (en storten) van recyclebaar materiaal te voorkomen:

• Voor bouw- en sloopafval is uitgewerkt hoe de Best Beschikbare Werkwijzen (BBW) voor het sorteren er uit zien. Als vervolg hierop wordt verkend of het wenselijk is om een BBW voor het sorteren van bouw- en sloopafval te implementeren en hoe dit effectief en juridisch sluitend kan. Daarnaast kijken de Ministeries van IenW en BZK samen naar het inzetten van circulair slopen om ook aan het begin van de keten te komen tot de Best Beschikbare Werkwijzen. Samen moet dit alles leiden tot betere scheiding aan de bron en optimale nascheiding van bouw en sloopafval.
• Voor plastic en plastic verpakkingen is een studie uitgevoerd naar de mate waarin deze nog naar de AVI gaan, wat de bron is en wat de mogelijkheden zijn om dit bij te sturen. Op basis hiervan wordt bezien waar in welke keten stappen moeten worden genomen en zo te komen toe de Best Beschikbare Werkwijzen om verbranden van voor recycling geschikt materiaal te voorkomen.
• Voor papier en karton zijn door Tauw de mogelijkheden voor nascheiding in beeld gebracht. Op basis hiervan ligt de focus op het creëren van afzetmogelijkheden voor nagescheiden papier. Zie hiervoor verder ook het Ketenplan papier en karton in dit CMP.
• Huishoudelijk restafval en vergelijkbaar afval van bedrijven: Zoals aangegeven aan de Tweede kamer is het ontwikkelen van BBW voor bouw- en sloopafval een eerste stap. Ook via restafval van bedrijven en (grof) restafval van huishoudens gaan nog te veel voor recyclebare materialen naar de AVI. Vergeleken met bouw- en sloopafval zal het zwaartepunt bij deze afvalstoffen sterker bij het begin van de keten liggen (beter scheiden aan de bron). In genoemde brief aan de Tweede kamer werd al gewezen op het belang van de uitvoeringsprogramma’s VANG-HHA en VANG buitenshuis om respectievelijk gemeenten en bedrijven te stimuleren meer werk te maken van het recyclen van diverse afvalstoffen. Deze programma’s spelen ook een belangrijke rol bij de in het NPCE genoemde gft-afval en luiers.
  • Zo wordt bijvoorbeeld binnen VANG-HHA gekeken naar de (on)mogelijkheden om te komen tot meer standaardisering in de inzameling zodat de boodschap richting burgers en ook bedrijven eenduidig is. Hoewel hier wordt gesproken van 'meest geëigende inzamelmethode' en bij bouw- en sloopafval van 'best beschikbare werkwijze', gaat het in beide gevallen feitelijk om hetzelfde maar dan in een ander deel van de keten – deze activiteiten vullen elkaar dus perfect aan.
  • Verder wordt voor luiers en incontinentiemateriaal gekeken naar inzet van het instrument UPV en wordt ook overwogen om de minimumstandaard versneld op te hogen van verbranden naar recycling. Zie hiervoor verder ook het Afvalplan luiers en incontinentiemateriaal in dit CMP.

Zoals hiervoor aangegeven moeten door de hele keten heen maatregelen te worden genomen om het verbranden of storten van recyclebare materialen te voorkomen. Hiervoor kunnen ook diverse instrumenten worden ingezet. Een deel hiervan (VANG-programma’s, UPV) ligt buiten het CMP. In andere gevallen (ophogen minimumstandaarden, aanpassen regels bronscheiding) kan het CMP wel een rol spelen. Een eventueel verbrandingsverbod is sowieso pas een sluitstuk van al deze trajecten. Of het CMP daar ook een rol bij speelt zal afhangen van de vraag of een dergelijk verbod wordt geïmplementeerd via de minimumstandaard of juist de vorm van een wettelijke verbod gaat krijgen.

Verdere stappen - zoals het aanpassen van de minimumstandaard voor sorteren van gemengd bouw- en sloopafval in de richting van de Best Beschikbare Werkwijzen of genoemde ophoging van de minimumstandaard voor luiers en incontinentiemateriaal - volgen pas bij tussentijdse wijzigingen van het CMP.

Dit onderwerp bevat geen eigen specifieke toetsingskaders waar op dit moment al rekening mee moet worden gehouden bij bijvoorbeeld verlenen van vergunningen of toetsen aan decentrale regels

Wel bevatten andere delen van het CMP toetsingskaders die moeten bijdragen aan het voorkomen van verbranden of storten van recyclebaar materiaal. Denk hierbij bijvoorbeeld aan veel minimumstandaarden in de keten- en afvalplannen of de leidraad voor het verlenen van ontheffingen van het stortverbod.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Naar verwachting zal bij een komende wijziging van het CMP de minimumstandaard voor luiers en incontinentiemateriaal worden aangepast. Zoals blijkt uit de bovenstaande tekst lopen er nog veel studies, maar op dit moment is niet concreet aan te geven tot welke aanpassingen in beleid en regelgeving deze gaan leiden en op welke termijn.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

De diverse relevante rapporten en brieven een de Tweede Kamer zijn allemaal in de tekst van dit onderwerp zelf genoemd.