Injectie van afval in zoutcavernes

De doelgroep voor dit onderwerp bestaat uit specifieke partijen die met de injectie van afvalstoffen in zoutcavernes te maken hebben. Dit zijn onder meer initiatiefnemers, belanghebbenden en betrokken overheden.

In hoofdzaak gaat het hierbij om (1) de inzet van afvalstoffen voor de stabilisatie van zoutcavernes, waardoor nuttige toepassing van deze afvalstoffen aan de orde kan zijn en (2) het terugbrengen van afvalstoffen naar de plek waar ze vandaan komen. Kortom, het belang voor de circulaire economie is niet zozeer gevat in de circulariteit, maar in een veilig afvalbeheer.

In onderstaande 3 paragrafen wordt in eerste instantie het onderwerp ‘injectie in zoutcavernes’ verder afgebakend. Vervolgens komt het stabiliseren van zoutcavernes aan bod en tot slot worden ook andere injectieactiviteiten bij de winning van zout beschreven.

Afbakening van dit onderwerp

De diepe ondergrond is in beginsel niet bestemd voor het in de bodem brengen van afvalstoffen. Uitgangspunt blijft dat het in de diepe ondergrond brengen van afvalstoffen in beginsel verboden is, omdat dan geen sprake is van nuttige toepassing en daarmee niet wordt voldaan aan het vereiste van een doelmatig afvalbeheer. Dit onderwerp gaat om injectie-activiteiten in cavernes en benoemt twee specifieke uitzonderingen op dit uitgangspunt. Er is altijd een specifieke afweging nodig, gebaseerd op de Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout (pdf, 238 kB) en toegesneden op de betreffende specifieke situatie. Bij deze leidraad hoort ook het rapport Afval in zoutcavernes, twee afwegingskaders (pdf, 1.7 MB).

De eerste uitzondering betreft de stabilisatie van zoutcavernes, waarbij afvalstoffen mogelijk nuttig kunnen worden toegepast. De tweede betreft het terugvoeren van afvalstromen die (voornamelijk) bestaan uit stoffen die van origine uit een caverne afkomstig zijn (bodemeigen materiaal) en die terug worden gebracht in een caverne. Dit onderwerp gaat alleen over deze twee uitzonderingen.

Afvalstoffen kunnen nuttig worden toegepast in de diepe ondergrond als dit milieuhygiënisch verantwoord gebeurt. Dit moet blijken uit de vergunningaanvraag. Dit is aan de orde wanneer zoutcavernes potentieel instabiel en/of niet inherent veilig zijn of wanneer er signalen zijn dat de stabiliteit afneemt. Voor deze cavernes kan mogelijk op termijn een dreiging tot instorten ontstaan. Door preventief vullen kan bovendien onvoorziene bodemdaling worden voorkomen. Er is geen sprake van nuttige toepassing als de opvulnoodzaak niet ten genoegen van het bevoegd gezag kan worden aangetoond.

Bij nuttige toepassing vervangen de beoogde afvalstoffen materialen die anders voor het stabiliseren zouden zijn of zouden moeten worden gebruikt.

Voor afvalstoffen met een samenstelling die (voornamelijk) bestaat uit stoffen die van origine uit een caverne afkomstig zijn, ofwel ‘bodemeigen’ zijn, gelden net als bij de Injectie van afvalstoffen bij de winning van gas en olie op dit uitgangspunt enkele specifieke uitzonderingen. Ook hieraan zijn voorwaarden gekoppeld. Zo zal onder meer de doelmatigheid moeten worden aangetoond en moet aan voorwaarden voor het veilig terugbrengen en achterlaten van die stoffen worden voldaan.

Stabiliseren van zoutcavernes

De stabiliteitsproblematiek bij Nederlandse zoutcavernes speelt voor zover de huidige kennis strekt bij een deel van de circa 300 oudere cavernes. Deze cavernes voldoen niet aan de huidige richtlijnen voor stabiliteit en inherente veiligheid. Deze cavernes zijn daarom gekwalificeerd als potentieel instabiel en/of niet inherent veilig. Door deze kwalificatie is het vullen van deze holtes als mitigerende maatregel noodzakelijk. Hiervoor kunnen productie-gerelateerde afvalstoffen worden gebruikt en waarmee primaire grondstoffen worden gespaard. Hierdoor kunnen ook onvoorziene bodemdalingen worden beperkt. Nieuwere cavernes worden zo ontworpen dat preventief vullen op een later moment in principe niet meer nodig zou moeten zijn.

Alhoewel het gebruik van afvalstoffen voor stabilisering van potentieel instabiele zoutcavernes als een nuttige toepassing wordt gekarakteriseerd, moet in het oog worden gehouden dat op dit moment (anno 2025) beperkt maatschappelijk draagvlak is voor het injecteren van afvalstoffen in de diepe ondergrond. De eventuele gevolgen van instabiele cavernes (bodemdalingen, gaten, sink holes) worden daarentegen maatschappelijk ook niet aanvaardbaar geacht. Er moet dus altijd een zorgvuldige belangenafweging worden gemaakt. Het huidige of toekomstige ruimtegebruik van de bovengrond zal bij deze belangenafweging een belangrijke rol spelen.

Momenteel wordt alleen (kalk-)slurry, zoals deze bij de zoutproductie vrijkomt, voor de stabilisering van een zoutcaverne gebruikt. De beschikbaarheid van deze afvalstoffen is echter beperkt. Zeker wanneer meerdere cavernes tegelijkertijd moeten worden gestabiliseerd, zal de inzet van andere materialen moeten worden overwogen. De inzet van afvalstoffen die niet uit de ondergrond afkomstig zijn, kan worden overwogen als wordt voldaan aan de eerdergenoemde algemene uitgangspunten en aan de minimumstandaarden voor het verwerken van de te gebruiken afvalstoffen, zoals genoemd in het CMP. In de afzonderlijke Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout (pdf, 238 kB), die het toetsingskader bevat voor dit onderwerp, is een afwegingsmethodiek beschreven die bij de keuze en het bepalen van de aanvaardbaarheid van het vulmiddel door een vergunning-aanvrager/-houder zal moeten worden doorlopen. Onderdeel van deze methodiek is het geven van invulling aan de begrippen ‘bodemeigen stoffen’, ‘potentieel instabiel’ en ‘inherent veilig’ wanneer deze gebruikt worden in de aanvraag. Bij deze leidraad hoort ook het rapport Afval in zoutcavernes (pdf, 1.7 MB).

Wanneer sprake is van het preventief opvullen van een caverne die als stabiel en/of inherent veilig is aangemerkt, moet het in de caverne brengen van afvalstoffen worden beschouwd als storten. Dit is niet toegestaan.

Andere injectieactiviteiten bij de winning van zout

Bij de winning van zout worden afvalstoffen die ontstaan bij de productieprocessen waarin zout wordt verwerkt, geïnjecteerd in de diepe ondergrond. Het beleid ten aanzien van de injectie van afvalstoffen in zoutcavernes heeft zich steeds gericht op het consolideren van reeds bestaande injectieactiviteiten. Daardoor is ook de injectie van afvalstoffen die ontstaan bij de productieprocessen waarin zout wordt verwerkt (anders dan de winning en productie van het zout uit de pekel) toegestaan. Gevolg hiervan is dat sprake is van afvalstoffen waarin (sporen van) bodemvreemde stoffen aanwezig zijn. Tot dit CMP vond deze milieuhygiënische afweging bij het beoordelen van de vergunningaanvraag en de m.e.r. procedure plaats zonder een specifiek toetsingskader waarmee de doelmatigheid van de te injecteren afvalstoffen kon worden afgewogen. De aanvrager van de vergunning moest door middel van onderzoek aantonen dat terugvoeren milieuhygiënisch gezien de voorkeur heeft, dan wel dat de kosten voor de alternatieven van terugvoeren niet in verhouding staan tot de milieuhygiënische voordelen. Het bevoegd gezag moest eigenstandig beoordelen of het door de vergunninghouder uitgevoerde onderzoek adequaat is geweest. In de afgelopen periode is consensus tussen de bevoegde gezagen, het Rijk en bedrijven bereikt over het feit dat het uitvoeren van uitsluitend een Life Cycle Analysis (LCA) niet-toereikend was. Daarom is de in de Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout (pdf, 238 kB) een afwegingsmethodiek opgenomen. Bij nieuwe vergunningenprocedures en m.e.r.-procedures zal de afwegingsmethodiek zoals beschreven in de 'Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout' moeten worden gebruikt om, ten genoegen van het bevoegd gezag, aan te tonen dat injectie van afvalstoffen doelmatig en veilig vergund kan worden.

In de afzonderlijke Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout (pdf, 238 kB) is het toetsingskader voor het bevoegd gezag en het waterinjectieprotocol opgenomen.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Er zijn geen voornemens om het toetsingskader zoals geformuleerd in de Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout (pdf, 238 kB) te wijzigen.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

• Leidraad injectie-activiteiten bij de winning van zout (pdf, 238 kB) en het bijbehorende rapport Afval in zoutcavernes, twee afwegingskaders (pdf, 1.7 MB).
• Voor meer informatie over dit onderwerp kunt u contact opnemen met het Ministerie van Klimaat en Groene Groei directie Transitie Diepe Ondergrond (TDO)