Opstellen en uitvoeren stortverboden

Het verlenen van ontheffingen van het stortverbod is een taak die de omgevingsdiensten (OD’s) uitvoeren namens de provincies. In eerste instantie zijn het dus vooral de OD-medewerkers die de verzoeken om een ontheffing van het stortverbod behandelen die kennis moeten nemen van de inhoud van dit onderwerp.

Een verzoek om ontheffing van het stortverbod wordt aangevraagd door de exploitant van de stortplaats waar de ontdoener het betreffende afval wil gaan storten. Ook voor hen is dit onderwerp dus van belang. Degene die het afval wil aanbieden op de stortplaats moet de exploitant de nodige informatie geven over het afval zodat de stortplaatsexploitant de ontheffing kan aanvragen.

Omdat storten wordt gezien als de minst gewenste vorm van afvalverwijdering, is het in Nederland niet toegestaan nuttig toepasbare of brandbare afvalstoffen te storten. In veel gevallen bevat het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa) voor dat afval een stortverbod.

Zoals onder meer aangegeven in paragraaf 3.3 Storten als nutsfunctie in Vergunningen en ontheffingen voor storten moet afval dat niet nuttig kan worden toegepast of kan worden verbrand, wel gestort kunnen worden als achtervang. Omdat ook voor afval waarvoor een stortverbod geldt in bepaalde gevallen meer hoogwaardige verwerking toch niet kan of tijdelijk niet kan, is er de mogelijkheid om met een ontheffing alsnog te mogen storten. Gedeputeerde staten hebben de bevoegdheid om voor die gevallen een dergelijke ontheffing te verlenen.

Afval moet altijd op een veilige manier worden verwerkt, ook als dat betekent dat het moet worden gestort. Als tweede moet het verlenen van een eventuele ontheffing voor storten beperkt blijven tot die gevallen en tot een omvang waarvoor storten echt noodzakelijk is. Dit laatste vraagt om een weloverwogen afweging of in een specifiek geval inderdaad een ontheffing kan worden verleend. Voor het verlenen van deze ontheffingen is onderstaande, samen met de Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB), het toetsingskader.

In het CMP en bijbehorende leidraad wordt gesproken van ‘ontheffingen van het stortverbod’. Dit is al jarenlang een gebruikelijke omschrijving, ondanks dat het in artikel 6 van Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en in de bijbehorende minsteriele regeling niet wordt gesproken van ontheffing maar van ‘verklaring’; hetzelfde wordt bedoeld. In onderstaande paragrafen wordt daarom het woord ‘ontheffing’ gebruikt.

In artikel 1 van het Bssa zijn 45 categorieën afvalstoffen genoemd waarvoor storten verboden is. Voor 31 van deze categorieën afvalstoffen is het mogelijk om een ontheffing van het verbod aan te vragen. In artikel 4 is opgenomen dat Gedeputeerde Staten in de vergunning van een stortplaats het voorschrift kunnen verbinden dat voor aangewezen categorieën afvalstoffen (uitgezonderd categorie 1 tot en met 14) het stortverbod niet geldt, indien die afvalstoffen zijn aangewezen krachtens artikel 5 of artikel 6 van het Bssa.

• artikel 5 Bssa:
  “Bij regeling van Onze Minister kunnen categorieën van afvalstoffen, genoemd in artikel 1, eerste lid, categorie 15 en volgende, of delen van die categorieën worden aangewezen, waarvoor naar zijn oordeel in Nederland geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is dan storten.”
• artikel 6, lid 1 Bssa:
  “Op het verzoek van degene die een stortplaats drijft, kunnen gedeputeerde staten verklaren dat er naar hun oordeel in Nederland geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is dan storten voor in artikel 1, eerste lid, categorie 15 en volgende, genoemde afvalstoffen of voor een deel van een zodanige categorie.”

Er kan dus op 2 manieren worden afgeweken van het stortverbod: op grond van de ’Regeling Storten als enige vorm van afvalbeheer' en op grond van een ontheffing van gedeputeerde staten die bevoegd gezag zijn voor de betreffende stortplaats. De verdere informatie hierna volgend gaat over de tweede manier: het verlenen van ontheffingen.

Artikel 7 van het Bssa zegt dat bij regeling van de Minister regels worden gesteld over de gegevens die worden verstrekt aan de gedeputeerde staten bij een verzoek om een verklaring als bedoeld in artikel 6. Deze regeling is de Regeling verklaring stortverbod 2013. Deze regeling bepaalt waaraan een aanvraag voor een ontheffing van het stortverbod moet voldoen.

Het is wenselijk dat bevoegde gezagen over de juiste informatie beschikken om goed af te kunnen wegen of, in welke omvang en voor welke tijd het verlenen van een ontheffing noodzakelijk is. Ook is het wenselijk dat de verschillende bevoegde gezagen gelijke gevallen op eenzelfde manier beoordelen. Om dit te stimuleren is in het kader van het CMP de Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB) opgesteld.

Deze Leidraad gaat onder meer in op het volgende:

• hoe wordt beoordeeld dat er geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk is dan storten,
• het aantal afvalstoffen waarvoor in 1 besluit ontheffing wordt gegeven,
• het toetsen van een verzoek om ontheffing aan de eisen van de Ministeriële regeling,
• eisen aan verklaringen van verwerkers,
• etc.

Deze leidraad is een toetsingskader van het CMP en valt onder de werking van artikel 10.14 Wet milieubeheer, waarin staat dat het bevoegd gezag bij het nemen van besluiten rond afvalstoffen rekening moet houden met het CMP.

In onderstaande paragrafen wordt een aantal opties beschreven wanneer storten, in tegenstelling tot de minimumstandaard, toch kan worden toegestaan en welke voorwaarden daaraan verbonden zijn. Wanneer valt dit onder afwijken van het CMP en hoe zit dit in relatie tot de minimumstandaarden en eventuele stortverboden?

Uitgangspunt is dat alleen afvalstoffen waarvoor geen andere vorm van afvalbeheer mogelijk is, worden gestort. Voor afvalstoffen waarvoor een wettelijk stortverbod geldt staat de minimumstandaard in het CMP storten in beginsel ook niet toe. In een aantal gevallen kan niet worden afgeweken:

• Een aantal minimumstandaarden kent nog wel de mogelijkheid om op basis van financiële gronden toch te mogen storten of houdt rekening met het voorkomen van partijen afval met een afwijkende samenstelling die de normale verwerking onmogelijk maakt.
• De minimumstandaarden in het CMP houden (bewust) geen rekening met incidenten of calamiteiten waardoor afval met een sterk afwijkende samenstelling kan ontstaan of, door omstandigheden een overaanbod aan afval optreedt, of onverwacht een deel van de normale verwerkingscapaciteit wegvalt.

In die gevallen is het verlenen van een ontheffing voor storten een optie. In de gevallen genoemd onder de tweede bullet is dit echter niet in lijn met de minimumstandaard en valt het onder 'afwijken van het CMP'. Hiervoor moet de afwijkingsprocedure van Afwijken worden gevolgd.

Bij deze afwijkingsprocedure voor het afgeven van een ontheffing van het stortverbod:

• kan het “meedelen van het voornemen” gebeuren door toezending van het verzoek om ontheffing (inclusief bijlagen) aan Rijkswaterstaat-WVL. Hiervoor gebruikt het bevoegd gezag het formulier ontheffing stortverbod; en
• wordt aan de “verplichting om het besluit toe te zenden” voldaan wanneer invulling wordt gegeven aan artikel 6, lid 4 van het Bssa aan Rijkswaterstaat-WVL. Hiervoor gebruikt het bevoegd gezag het formulier ontheffing stortverbod. Aparte extra toezending ten behoeve van de afwijkingsprocedure is dus niet vereist.

Er kan sprake zijn van ‘geen andere wijze van afvalbeheer mogelijk dan storten’ wanneer:

1. door het uitvallen van een afvalverwerkingsinstallatie of een te veel aan de afvalstof onvoldoende gepaste verwerkingscapaciteit beschikbaar is.
2. door een ongewoon voorval of calamiteit de samenstelling van de afvalstof zo is gewijzigd dat deze afvalstof niet meer op de voorgenomen wijze kan worden verwerkt.
3. sprake is van onevenredige kosten voor de verwerking (zie verder).

In alle gevallen bepaalt de minimumstandaard van de betreffende afvalstof welke alternatieve vormen van afvalbeheer dan is toegestaan. Is recycling de normaal aangehouden vorm van verwerking en is op basis van één van deze criteria recycling inderdaad niet mogelijk of te duur? Dan moet eerst worden gekeken of verbranden een optie is. Pas wanneer dat niet mogelijk is, kan het bevoegd gezag overwegen om een ontheffing voor storten te verlenen.

Er zijn minimumstandaarden waarin expliciet is aangeven dat storten van een residu moet worden voorkomen (huishoudelijk restafval, bedrijfsrestafval, gemengd bouw- en sloopafval). In die gevallen is het verlenen van ontheffing voor storten niet aan de orde. Immers, er hoort geen vergunning te zijn verleend waarbij een te storten residu ontstaat als de minimumstandaard dat verbiedt. Mocht dit abusievelijk toch het geval zijn, dan moet het bevoegd gezag zich in spannen om de vergunninghouder zijn wijze van afvalverwerking aan te laten aanpassen. Het bij herhaling in te stemmen met het storten van een dergelijk residu is zeer onwenselijk.

Onevenredige kosten

In zowel de toelichting van art 6 Bssa Staatsblad 2012, 466 als bij de toelichting van de regeling verklaring stortverbod 2013, art 1, onderdelen h en i Staatscourant 2012, 21102 staat:

“Een indicatie van wat als onevenredig moet worden beschouwd, zal worden beschreven in het Landelijk afvalbeheerplan (LAP). Het gaat hier om de kosten voor de alternatieve verwerking in vergelijking tot de kosten voor het storten.”

Omdat de CMP de rechtsopvolger is van het LAP, is de € 265,- die het CMP hanteert de invulling van dit kostencriterium uit deze regelgeving.

Uitgangspunt is dat alleen ontheffing kan worden verleend op basis van onevenredige kosten wanneer de minimumstandaard hier expliciet de mogelijkheid voor biedt. In praktijk komt het er op neer (zie toelichting in het kader) dat ontheffingen van het stortverbod op grond van onevenredige kosten alleen kunnen worden verleend voor:

• gips en steenwol.
• de incidentele gevallen dat voor een afvalstof [1] wél een stortverbod geldt, maar [2] het CMP geen minimumstandaard kent en [3] zowel recycling als verbranden economisch geen optie is.

Voor het instellen van nieuwe stortverboden en voor het verlenen van ontheffingen op bestaande stortverboden houdt het bevoegd gezag rekening met onderstaande toetsingskaders.

Indien voor onbrandbare en niet nuttig toepasbare afvalstoffen een verwerkingstechniek anders dan storten wordt ontwikkeld, is het gewenst de betreffende afvalstof toe te voegen aan de stortverboden van het Bssa. Het opnemen van een stortverbod in het Bssa vergt minimaal anderhalf jaar afhankelijk van de verwerkingstechniek en beschikbare informatie. Met aanpassing van het Bssa kan worden gestart zodra duidelijk is dat voor de nieuwe verwerkingsmethode een vergunning kan worden verleend, het initiatief waarschijnlijk zal worden gerealiseerd en naar verwachting zal voldoen aan de gestelde criteria.

Voordat een dergelijk nieuw stortverbod in werking treedt, moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

1. De milieudruk van de nieuwe verwerkingstechniek is lager dan de milieudruk bij storten (volgens de methodiek in  Hoogwaardige verwerking en de Leidraad maken van mLCA (pdf, 1.4 MB) of de nieuwe verwerkingstechniek verdient de voorkeur boven storten vanuit het oogpunt van risicobeheersing/volksgezondheid.
2. Er is een afzetmarkt voor de materialen die na de verwerking overblijven.
3. De nieuwe verwerkingstechniek kost de ontdoener van de afvalstof niet meer dan € 265,- per ton (zie Gebruik van het kostencriterium).
4. De nieuwe verwerkingstechniek functioneert naar behoren, kan ten minste 75% van de jaarlijks vrijkomende hoeveelheid van deze afvalstof verwerken en er ligt een concreet plan van de initiatiefnemer(s) om binnen maximaal 2 jaar 100% van de jaarlijks vrijkomende hoeveelheid met de nieuwe techniek te kunnen verwerken.

Bij het instellen van een stortverbod wordt in principe alleen rekening gehouden met beschikbare verwerkingstechnieken in Nederland. Capaciteit in het buitenland wordt slechts in de afweging betrokken, wanneer het gaat om een afvalstof waar slechts een beperkte hoeveelheid van vrijkomt en het niet loont om binnen de landsgrenzen een aparte verwerkingscapaciteit te realiseren. Een randvoorwaarde hierbij is dat voldoende en toegankelijke capaciteit in het buitenland beschikbaar is. In principe geldt ook voor afzet dat primair wordt gekeken naar de Nederlandse markt. Dat kan anders zijn voor materialen waarvoor sprake is van een zeer internationale markt.

De criteria voor een stortverbod zijn zeer streng geformuleerd omdat dit het spreekwoordelijke slot op de deur is: er is geen andere verwerkingsmethode lager op de afvalhiërarchie. Indien de criteria en/of de systematiek voor het ophogen van de minimumstandaard aangepast worden (zie Minimumstandaard voor verwerking) blijft dit principe ook overeind.

Het bevoegd gezag houdt bij het verlenen van een ontheffing rekening met het volgende:

• Naast onderstaande punten houdt het bevoegd gezag bij het beoordelen van verzoeken om ontheffing van het stortverbod rekening met de Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB).
• Het bevoegd gezag houdt bij het beoordelen of er mogelijkheden zijn voor een andere verwerking dan storten expliciet rekening met de vollastlijst die door RWS (Rijkswaterstaat)-Leefomgeving wordt bijgehouden. Zie voor het gebruik van deze vollaslijst ook de Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB).
• Bij het verlenen van een ontheffing wordt de termijn waarvoor de ontheffing geldt, zo kort mogelijk gehouden. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor afval waarvan de marktsituatie in een aantal weken kan zijn veranderd geen ontheffingen voor bijvoorbeeld een half jaar of een jaar worden verleend.
• Een ontheffing voor een stortverbod op grond van een te hoog kostenniveau van alternatieve vormen van afvalbeheer wordt niet verleend wanneer het CMP voor de betreffende afvalstof een minimumstandaard heeft. De enige mogelijke uitzonderingen hierop zijn ontheffingen voor gips en steenwol.
• Het bevoegde gezag zendt een verzoek om een ontheffing van het stortverbod (inclusief bijlagen) zo snel mogelijk aan Rijkswaterstaat-WVL wanneer [1] zij van plan is de ontheffing te verlenen en [2] het verlenen van de ontheffing in strijd is met de geldende minimumstandaard voor die afvalstof. Hiervoor gebruikt het bevoegd gezag het formulier ontheffing stortverbod.
• Een ontheffing voor een stortverbod voor een residu dat ontstaat bij het verwerken van afval wordt in beginsel niet verleend wanneer in de minimumstandaard expliciet is aangeven dat storten moet worden voorkomen. Bevoegde gezagen spannen zich dan in om de vergunninghouder zijn wijze van afvalverwerking zo aan te laten aanpassen dat er geen te storten residu meer ontstaat.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Op dit moment worden er geen ontwikkelingen voorzien die kunnen leiden tot wijzigingen in de toetsingskaders van dit onderwerp.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB)