Vergunnen opslag van afval op stortplaatsen

Het toetsingskader rond het vergunnen van stortcapaciteit voor tijdelijke opslag is relevant voor vergunningverleners van stortplaatsen en de exploitanten van stortplaatsen. Zij scheppen de voorwaarden voor, en geven invulling aan de achtervangfunctie en de mogelijkheid deze functie op een milieuhygiënisch verantwoorde manier te vervullen.

In hoofdzaak zijn er twee redenen waarom tijdelijk opslag van brandbaar afval nodig kan zijn:

1. door normale seizoen fluctuaties in het aanbod van te verbranden materialen, of
2. door onvoorziene situaties / calamiteiten elders in de afvalketen.

Hierdoor kan het zo zijn dat afval dat we op dit moment eigenlijk willen recyclen of verbranden tijdelijk niet kan worden verwerkt. Storten is dan een terugvaloptie. Tijdelijke opslag op stortplaatsen kan er echter aan bijdragen dat storten in veel gevallen toch kan worden voorkomen.

Door te kiezen voor tijdelijke opslag in plaats van storten, kan na het beëindigen van genoemde fluctuaties in het aanbod of de onvoorziene situatie / calamiteit veel brandbaar afval in een later stadium alsnog worden verbrand. Hiermee draagt opslag van brandbaar afval op stortplaatsen bij aan de robuustheid van het hele systeem van afvalbeer en aan het zo hoog mogelijk op de afvalhiërarchie verwerken van afvalstoffen. Immers verbranden willen we alleen inzetten voor zover en voor zolang hergebruik en recycling (nog) niet mogelijk is, maar heeft altijd nog de voorkeur boven storten.

Wat zeggen de regels over het opslaan van brandbaar afval op stortplaatsen, wat is het belang van een dergelijke opslag en wat zijn de randvoorwaarden waaraan voldaan moet zijn? Deze aspecten worden in de volgende paragrafen beschreven.

Als eerste punt komt de regelgeving aan bod die van belang is bij het vergunnen van de opslag van brandbaar afval op stortplaatsen. Maar opslag is niet oneindig. De tweede paragraaf gaat daarom in op de opslagtermijnen die gehanteerd moeten worden.

Vergunnen van opslag op stortplaatsen

De opslag van brandbaar afval op stortplaatsen is vergunningplichtig op grond van artikel 3.185 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).

Voor het verkrijgen van een vergunning voor het opslaan moet het bedrijf beschikken over de benodigde voorzieningen. In de vergunning kunnen voorwaarden worden gesteld aan de omvang en wijze van de opslag om de gevaaraspecten en mogelijke milieuhygiënische gevolgen van de opslag van de betreffende afvalstoffen te beperken.

Een bedrijf dat afvalstoffen opslaat die van buiten de locatie afkomstig zijn, moet beschikken over toereikende procedures voor de acceptatie, controle en administratie van de afvalstoffen (zie ook de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB). Ook moet de houder van een opslagvergunning voldoen aan alle verplichtingen die volgen uit het Besluit melden.

Opslagtermijnen

In de opslagvergunning moet een termijn worden opgenomen voor de duur van het opslaan. In het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa) worden in artikel 3a de volgende termijnen voor het opslaan van afvalstoffen genoemd voor elke locatie, inclusief stortplaatsen (zie kader):

• de termijn voor opslag voorafgaand aan verwijdering is maximaal één jaar;
• de termijn voor opslag voorafgaand aan nuttige toepassing is maximaal drie jaar.

Het is niet de bedoeling om voor of na afloop van de genoemde termijnen afvalstoffen weer langdurig in opslag te nemen op een andere locatie. Na benutting van deze termijnen moet het afval te worden afgevoerd naar een verwerker.

Opslag van brandbaar afval op stortplaatsen kan aan de orde zijn in twee situaties, namelijk

1. Opvangen van fluctuaties in aanbod of beschikbare AVI-capaciteit wegens onderhoud.
2. Invulling geven aan hun achtervangfunctie bij calamiteiten.

Opvangen van fluctuaties in aanbod of beschikbare AVI-capaciteit

Het aanbod van afvalstoffen aan AVI’s is gedurende het jaar niet constant. Soms is het aanbod kleiner. Bijvoorbeeld in vakantietijden, als gevolg van wijzigingen in de aanlevercontracten of door onregelmatige leveringen (vanuit het binnen- dan wel buitenland). In rustige tijden kan dat tot gevolg hebben dat AVI’s tijdelijk niet voluit kunnen draaien of zelfs tijdelijk stilgelegd moeten worden. Op andere momenten kan sprake zijn van overaanbod waarvoor op dat moment geen verwerkingscapaciteit beschikbaar is. AVI’s zouden dan in theorie de verbrandingsketels kunnen af- en opstoken. Het af- en opstoken van de verbrandingsketels moet echter zoveel mogelijk worden voorkomen omdat de installaties daar niet op gebouwd zijn. Stabiliteit in gebruik is erg belangrijk voor een goede verbranding. Daarnaast is er een grotere kans op emissieoverschrijdingen bij op- en afstook. Verder moet het storten van te verbranden afvalstoffen bij een tijdelijk overschot in aanbod worden voorkomen.

Naast fluctuaties in aanbod kan ook de beschikbare AVI-capaciteit fluctueren doordat lijnen wegens onderhoud enige tijd buiten gebruik zijn. In praktijk stemmen AVI-exploitanten dit zo goed mogelijk af en proberen ze om onderhoud in periodes met veel aanbod van brandbaar afval te vermijden. Toch is niet uit te sluiten dat door meervoudig of onverwacht langduriger onderhoud een tijdelijk tekort aan AVI-capaciteit ontstaat.

Het is daarom wenselijk dat AVI’s voorraden (kunnen) aanleggen. Dit betekent dat tijdelijke opslagcapaciteit beschikbaar moet zijn om fluctuaties op te vangen. Deze opslag kan bij de AVI worden gerealiseerd, indien daarvoor ruimte bestaat op de eigen locatie en indien de gevolgen voor de omgeving door het bevoegd gezag aanvaardbaar geacht worden. Daarnaast zijn stortplaatsen bij uitstek geschikt voor de tijdelijke opslag van afval door de beschikbare ruimte en omdat (bodembeschermende) voorzieningen al aanwezig zijn. Langdurige opslag van brandbaar afval op locaties die daarvoor niet geschikt zijn, bijvoorbeeld bij inzamelaars of op- en overslaglocaties, moet uit veiligheidsoverwegingen worden voorkomen. De opslag op die locaties is altijd van korte duur en van een relatief beperkte omvang die past bij sorteer-, op- of overslagactiviteiten.

Invulling geven aan hun achtervangfunctie bij calamiteiten

Een tweede noodzaak voor tijdelijk opslag van brandbaar afval kan ontstaan door calamiteiten. Zoals aangegeven in paragraaf 3.3 Storten als nutsfunctie van ‘Vergunningen en ontheffingen voor storten’ hebben stortplaatsen een functie als achtervang voor het afval dat (nog) niet nuttig kan worden toegepast of kan worden verbrand. Er kan gedacht worden aan calamiteiten zoals het uitvallen van een aanzienlijk deel van de Nederlandse AVI-capaciteit of het wegvallen van specifieke andere verwerkingscapaciteit. Het kan ook gaan om niet vooraf te voorziene effecten van een pandemie of een uitbraak van besmettelijke dierziekten in de landbouw. Afhankelijk van het geval (aard afval, verwachte omvang, verwachte duur) kan er voor gekozen worden om het betreffende afval te storten.

Omdat storten zoveel mogelijk moet worden voorkomen heeft het echter de voorkeur om het afval tijdelijk op te slaan en na afloop van de calamiteit alsnog op een andere wijze te verwerken. Natuurlijk moet het afval zich lenen voor opslag en moet de verwachting zijn dat het afval binnen de wettelijke maximale opslagtermijnen alsnog verwerkt kan worden. Het is wenselijk dat stortplaatsen te allen tijde voldoende vergunde en ingerichte capaciteit hebben om bij iedere denkbare calamiteit hun achtervangfunctie te kunnen vervullen.

Afspraken met de sector

Om zeker te zijn dat brandbaar afval altijd binnen een redelijke termijn op een goede manier kan worden verwerkt, is het onwenselijk dat meer brandbaar afval wordt opgeslagen dan voor het opvangen van fluctuaties in aanbod noodzakelijk is. Ook mag het verwerken van Nederlands afval nooit in gevaar komen door import van afval uit het buitenland. Import naar AVI’s is niet wenselijk wanneer daar op dat moment onvoldoende AVI-capaciteit is om dit afval direct te verwerken (geen import voor opslag) zonder dat dit leidt tot de noodzaak om Nederlands afval te storten. Om dit alles te borgen is inzicht in opgeslagen hoeveelheden nodig en moet het aantal opslaglocaties niet te groot worden.

Met de Vereniging Afvalbedrijven (VA) zijn in 2016 in het kader van het opstellen van LAP3 daarom de volgende afspraken gemaakt:

• Voor een AVI bestemde afvalstoffen mogen uitsluitend worden opgeslagen op stortplaatsen, indien de aanlevering van die afvalstoffen bij de AVI contractueel is vastgelegd. Met andere woorden: een stortplaats zonder contract met een AVI mag te verbranden afvalstoffen niet zelf in opslag nemen.
• Tijdelijke opslag op andere plaatsen dan de locatie waar de verbrandingsinstallatie staat of op andere plaatsen dan een stortplaats wordt niet toegestaan. Kortdurende opslag bij op- en overslaglocaties en inzamelaars is wel mogelijk, evenals opslag van op de eigen locatie vrijkomende residuen bij sorteerbedrijven, onder voorwaarde dat de omgevingsvergunning een dergelijke opslag toestaat. Dergelijke locaties dienen echter niet als buffer voor AVI’s om fluctuaties in aanbod op te kunnen vangen en zijn ook niet geschikt voor langdurige opslag van brandbaar afval dat door een onvoorziene omstandigheid tijdelijk niet kan worden verbrand.
• Op elk moment moet bij de VA duidelijk zijn hoeveel afval er op welke stortplaats of locatie voor welke AVI ligt; de VA werkt de cijfers per kwartaal bij en stuurt per kwartaal digitaal aan Rijkswaterstaat-WVL een overzicht met het totaal aan brandbaar afval in opslag op stortplaatsen. Daarbij wordt aangegeven hoeveel afval in het laatste kwartaal nieuw opslag is genomen en hoeveel in dezelfde periode uit de opslag is verwerkt in AVI’s.
• Op enig moment is in totaal niet meer afval in opslag bij AVI’s en stortplaatsen dan de hoeveelheid afval die in vier maanden verbrand kan worden. Dit is een derde van de jaarcapaciteit, wat neerkomt op ca. 2,5 miljoen ton.
• De duur van de opslag zal niet langer zijn dan de in het Bssa genoemde termijnen; dat wil zeggen drie jaar indien de opslag wordt gevolgd door nuttige toepassing en één jaar indien de opslag wordt gevolgd door verwijdering.

Deze afspraken hebben gevolgen voor de inhoud van de omgevingsvergunningen van vooral de stortplaatsen en overslaglocaties (zie verder paragraaf 4 Toetsingskaders CMP).

Overige uitgangspunten

Bij opslag van brandbaar afval gaat het om een tijdelijke situatie. Het afval zal binnen afzienbare tijd tenminste verbrand moeten worden als vorm van verwijdering of van nuttige toepassing (een hoogwaardiger verwerking is natuurlijk altijd toegestaan). Te allen tijde moet voorkomen worden dat opslag leidt tot storten.

Daarnaast is het niet de bedoeling dat Nederland afval gaat invoeren uit het buitenland om in Nederland te verbranden wanneer daar feitelijk geen capaciteit voor is. Geïmporteerd brandbaar afval moet dus vrijwel direct verwerkt kunnen worden. Dat wil in dit geval zeggen dat opslag van geïmporteerd afval niet langer dan een week duurt. Dit betekent dat uitsluitend brandbare afvalstoffen uit Nederland mogen worden gebufferd voor AVI’s. Dit met uitzondering van buitenlands afval dat op het moment dat een calamiteit optreedt al fysiek in Nederland aanwezig is of daadwerkelijk op transport is naar Nederland.

Bij het beoordelen van een vergunningaanvraag voor de opslag van brandbaar afval op stortplaatsen houdt het bevoegd gezag rekening met onderstaande toetsingskader:

• Er worden voor brandbaar afval dat is bedoeld om te worden verwerkt in een AVI alleen opslagvergunningen afgegeven voor het bufferen op de locatie van de AVI zelf (zie tabel 1 in paragraaf 3.1 AVI-capaciteit in Nederland in 'Capaciteit van AVI’s') of het bufferen op een stortplaats (zie tabel 1 in paragraaf 4.1 Toetsingskader capaciteitsregulering in 'Vergunningen en ontheffingen voor storten')).
• Buiten de locatie van AVI’s en op stortplaatsen mag uitsluitend kortdurende opslag van brandbare afvalstoffen plaatsvinden voor zover dit past in de reguliere sorteer- of op- en overslagactiviteiten. Dit betekent dus dat de opslag niet langer mag zijn dan nodig is voor deze activiteiten. Dergelijke locaties fungeren niet als buffer voor AVI’s en komen niet in aanmerking voor een vergunning voor langdurige opslag van brandbaar afval dat is bestemd om te worden verbrand in een AVI.
• Aan de vergunningen voor opslag op de locatie van de AVI zelf of op stortplaatsen worden in elk geval de volgende voorschriften verbonden:
  • Opslag van brandbare afvalstoffen in afwachting van afvoer naar een AVI mag niet langer duren dan de in artikel 3a van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa) genoemde termijnen, dat wil zeggen drie jaar indien de opslag wordt gevolgd door nuttige toepassing en één jaar indien de opslag wordt gevolgd door verwijdering;
  • Uitsluitend afvalstoffen die zijn bestemd voor verbranding (er is dus contractueel vastgelegd dat de afvalstoffen door een bepaalde AVI zullen worden verwerkt) mogen op een stortplaats worden opgeslagen; en
  • Uitsluitend Nederlands afval mag worden opgeslagen. Met Nederlands afval wordt afval bedoeld dat in Nederland is vrijgekomen en niet afval dat uit het buitenland is geïmporteerd om te worden verbrand in een Nederlandse AVI.
• Het is niet toegestaan om voor of na afloop van de in artikel 3a van het (Bssa) genoemde termijnen afvalstoffen weer langdurig in opslag te nemen op een andere locatie. Aan de vergunningen voor opslag op de locatie van de AVI zelf of op stortplaatsen worden voorschriften verbonden dat:
  
  • het niet mag gaan om afval dat al elders bij en AVI of op een stortplaats in opslag heeft gelegen, en dat
  • opgeslagen afval de opslag uitsluitend mag verlaten naar een AVI om daar te worden verbrand (zie voor sturingsvoorschriften ook de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB)).

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Voor het vergunnen van opslag op stortplaatsen geldt het volgende:

• In het Werkprogramma storten worden verschillende knelpunten geïdentificeerd betreffende opslag van brandbaar afval, opslagtermijnen en beschikbare capaciteit voor/tijdens calamiteiten. Voor deze onderwerpen geldt dat met het werkprogramma onderzocht wordt hoe hiermee om moet worden gegaan in de toekomst.
• De hoeveelheden brandbaar afval in opslag voor het opvangen van fluctuaties in aanbod of beschikbare AVI-capaciteit wegens onderhoud moeten niet groter zijn dan nodig om normale fluctuaties op te vangen. Bovendien moet opslag langer dan nodig worden voorkomen.
  Op dit moment mag er in totaal ‘een hoeveelheid afval in opslag liggen die in vier maanden verbrand kan worden’ (zie paragraaf 3.2 onder kop Afspraken met de sector). Vanuit 1 individuele AVI bezien is dit een redelijke benadering, maar sectorbreed betekent dit dat er in totaal maar liefst 2,5 Mton brandbaar afval in opslag mag liggen.
  In het eerste CMP is deze bestaande beleidslijn nog ongewijzigd overgenomen. Na inwerkingtreding van het CMP wordt in overleg met de sector echter gezocht naar een methodiek waarin de maximale hoeveelheid in opslag sectorbreed een orde lager wordt zonder dat dit voor het continu kunnen functioneren van individuele AVI’s een risico vormt. Bedoeling is dit in de eerste wijziging van het CMP te verwerken.
• Er mag landelijk 2,5 Mton aan opslag zijn (zie vorige bullit). Ondanks dat bleek in 2019 – tijdens een calamiteit bij één van de Nederlandse AVI’s – dat er geen opslagcapaciteit beschikbaar was om invulling te geven aan de achtervangfunctie die de stortsector heeft. De toegestane opslagcapaciteit was voldoende, maar alle beschikbare capaciteit werd op dat moment door de AVI’s benut als buffer voor fluctuaties in aanbod van te verbranden afval.
  De feitelijke beschikbaarheid van capaciteit om te alle tijden invulling te geven aan deze achtervangfunctie moet daarom beter worden geborgd. Op basis van nog te voeren onderzoek in het kader van het Werkprogramma storten zal een besluit genomen worden hoe calamiteitencapaciteit in NL ingeregeld zal worden.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in het hoofdstuk Wat is het CMP.

Werkprogramma storten