Beoordelen thermische afvalverwerking

Op dit moment is verbranden de meest gebruikte vorm van thermische afvalverwerking. Exploitanten van afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) lezen in hier hoe de rijksoverheid aankijkt tegen verbranden. In het verlengde hiervan is deze tekst ook relevant voor vergunningverleners van AVI’s.

Er zijn in toenemende mate plannen en initiatieven voor andere vormen van thermisch verwerken die zich deels richten op dezelfde afvalstoffen. Pyrolyse en vergassing zijn hier voorbeelden van, maar bijvoorbeeld ook het produceren van vaste brandstoffen uit afval (Refuse Derived Fuel; RDF of Solid Recovered Fuel; SRF). Ook de initiatiefnemers van vergassing of pyrolyse van afval en RDF/SRF-productie lezen hier hoe vanuit de transitie naar een circulaire economie op korte en lange termijn tegen deze initiatieven wordt aangekeken. Hetzelfde geldt voor initiatiefnemers van het voorbewerken van gemengd afval met als doel deze (beter) geschikt te maken als voeding voor pyrolyse of vergassing. Ook is dit onderwerp relevant voor vergunningverleners van vergassing of pyrolyse van afval en RDF/SRF-productie (of voorbewerkers van gemengd afval) .

In een circulaire economie gaan we zuinig en slim om met grondstoffen en producten. Gebruik van grondstoffen neemt af, producten gebruiken we langer en na gebruik zetten we producten en materialen zoveel mogelijk weer in als grondstoffen voor nieuwe producten. Hoe minder grondstoffen we gebruiken en hoe beter we omgaan met deze grondstoffen, hoe minder behoefte er is aan het thermisch verwerken (momenteel voornamelijk verbranding) en storten van afvalstoffen. In een circulaire economie is verbranden tot een minimum beperkt. De transitie naar een circulaire economie gaat echter stapsgewijs en weloverwogen. Daarom zal het verbranden van afval en andere vormen van thermisch verwerken als alternatief voor verbranden nog langere tijd nodig zijn. Duidelijkheid over visie van de rijksoverheid op thermisch verwerken – voor nu en in de toekomst - is van belang voor de betrokkenen bij afvalverbranding en (initiatieven tot) andere vormen van thermisch verwerken.

Deze paragraaf beschrijft eerst wat in het CMP onder thermisch verwerken van afvalstoffen valt en wat wel en wat niet in dit onderwerp aan de orde komt. Vervolgens staat de visie van de rijksoverheid beschreven op thermisch verwerken in relatie tot een circulaire economie. Deze algemene visie wordt vervolgens nader uitgewerkt voor respectievelijk verbranden en vergassing/pyrolyse. Tot slot wordt aandacht besteed aan het produceren van brandstoffen uit afvalstoffen.

Waar in dit onderwerp wordt gesproken van ‘maakindustrie’ wordt gedoeld op dat deel van de industrie dat zich bezighoudt met het ontwerpen, produceren, bewerken en assembleren van fysieke producten. Het gaat hierbij om tastbare goederen op basis van grondstoffen of halffabricaten. Deze sector omvat onder andere machinebouw, metaalbewerking, elektronica, automotive, en voedselverwerking. Het produceren van brandstoffen valt níet onder de maakindustrie.

Onder thermisch verwerken van afvalstoffen vallen meerdere technieken. Onderstaande paragrafen gaan achtereenvolgens in op: verbranden van afvalstoffen, vergassing en pyrolyse van afvalstoffen en tot slot andere technieken.

• Bij verbranden wordt het afval met voldoende zuurstof zo volledig mogelijk omgezet in CO₂ en water. Ook ontstaan andere componenten zoals NO_x of SO₂ en blijft in meer of mindere mate een asrest over.
• Verbranden van afval vindt plaats in afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s). Naast AVI’s vindt verbranden van specifieke stromen (bijvoorbeeld zuiveringsslib en ziekenhuisafval) plaats in specifiek daarvoor opgerichte installaties. Ook inzet van afvalhout als brandstof in Bio-Energie-Centrales is verbranden. Hoewel bepaalde delen van dit onderwerp gaan over alle vormen van verbranden, wordt voor deze specifieke vormen van verbranden toch primair verwezen naar de keten- en afvalplannen waarin die stromen aan de orde komen.
• Hoewel de asrest in veel gevallen nog geschikt is voor nuttige toepassing, is een kenmerk dat de in de installatie ingevoerde afvalstoffen – op de metalen die uit de bodemas worden afgescheiden na - niet meer terug keren in materiaalketens en dus verloren gaan voor een circulaire economie. Afhankelijk van de aard van de installatie, kenmerken van de afvalstof en het energetisch rendement, wordt verbranden beschouwd als een vorm van verwijderen of als vorm van andere nuttige toepassing. In beide gevallen staat het lager op de afvalhiërarchie dan recycling (zie voor de afvalhiërarchie ook Instrumenten voor sturing).

• Deze installaties richten zich als input vooral op meer hoogcalorische afvalstoffen met een beperkte asrest (hout, papier/karton, kunststof). Het kan hierbij zowel om zuivere materialen als om mengsels gaan. Anders dan bij verbranden wordt gewerkt met een beperkte hoeveelheid zuurstof (vergassen) of met het uitsluiten van zuurstof (pyrolyse). Er is dan door gebrek aan (voldoende) zuurstof in beide gevallen geen volledige afbraak tot CO₂ en water, maar tot bijvoorbeeld koolmonoxide, waterstof, etheen en/of olieachtige stromen.
• De output-stromen van vergassing en pyrolyse kunnen worden ingezet als of opgewerkt worden tot brandstof, maar kunnen ook in de maakindustrie worden omgezet tot nieuwe grondstoffen of producten. Is de output-stroom een (voorloper van een) brandstof, dan worden vergassing en pyrolyse in het kader van de afvalhiërarchie aangemerkt als andere nuttige toepassing. Wordt de output-stroom in de omgezet tot nieuwe grondstoffen of producten, dan worden vergassing en pyrolyse in het kader van de afvalhiërarchie ingedeeld als recycling. Zie voor de afvalhiërarchie ook Instrumenten voor sturing.
• Bij vergassing en pyrolyse wordt tijdens het proces een deel van de input verbruikt om het proces zelf draaiende te houden. Dat deel van het verwerkte afval komt daarmee niet beschikbaar als afzetbare brandstof of als grondstof voor de maakindustrie. Mede om die reden heeft mechanische recycling de voorkeur boven recycling op basis van pyrolyse of vergassing, zie voor meer informatie paragraaf 3.2.3 Nadere analyse van vergassing en pyrolyse in relatie tot een circulaire economie. Immers een vorm van verwerken die leidt tot meer een hoger rendement past beter in een circulaire economie. Daar tegenover staat dat een deel van de output van pyrolyse en vergassing door het afbreken van verontreinigingen tijdens het proces geschikt kan zijn voor de productie van secundair materiaal van virgin kwaliteit. Dat geldt meestal niet voor mechanische recycling. Voor het bereiken van een circulaire economie is het dus belangrijk dat de kwaliteit van mechanische recycling verbetert, maar ook het rendement en energieverbruik van pyrolyse en vergassing. Dit laatste kan bijvoorbeeld door het gebruik van (nieuwe) katalysatoren.

Andere technieken waar warmte een rol speelt, maar die hiervoor niet zijn genoemd, vallen in het CMP niet onder ‘thermisch verwerken’. Denk bijvoorbeeld aan thermisch reinigen van grond of teerhoudend asfalt, verglazen of andere vormen van thermische immobilisatie. Deze technieken komen in dit onderwerp niet aan de orde.

Er zijn ook technieken waarbij gemengde afvalstromen mechanisch worden bewerkt met als primair doel om de uitgaande stroom van deze bewerking in te zetten voor een vorm van thermisch verwerken. Ook dit wordt in dit onderwerp niet als thermische verwerking bestempeld omdat de techniek op zichzelf beschouwd wordt als een ‘voorbereiding op’ verder (thermisch) verwerken. Het gaat dan om:

• Het produceren van vaste, secundaire brandstoffen zoals Refuse Derived Fuel (RDF) of Solid Recovered Fuel (SRF) uit gemengde afvalstromen. Vorm, samenstelling en eigenschappen worden dan afgestemd op het beoogde vervolgproces.
• Het mechanisch behandelen van gemengde afvalstromen met als doel deze (beter) geschikt te maken als voeding voor pyrolyse of vergassing.

In beide gevallen gaat het primair om mechanische processen (afscheiden inert, afscheiden andere ongewenste materialen, verkleinen, persen, etc.). Dit zijn dus zelf geen vormen van thermisch verwerken. Omdat dat processen onlosmakelijk verbonden zijn met een vorm van thermisch verwerken als volgende stap worden zij toch in dit onderwerp meegenomen.

Onderstaande paragrafen gaan in op de rol van thermische afvalverwerking in de circulaire economie en waar deze verwerkingstechnieken gepositioneerd moeten worden op de afvalhiërarchie. Daarbij is niet alleen aandacht voor verbranden, pyrolyse en vergassing maar ook voor chemische recycling en het maken van brandstoffen uit afvalstoffen.

De algemene visie van de rijksoverheid op thermisch verwerken in een circulaire economie is als volgt samen te vatten:

• In een circulaire economie wordt uiteindelijk zo min mogelijk verbrand. Verbranden is in beginsel alleen bedoeld voor materialen/afvalstoffen: Dit geldt zowel voor verbranden in AVI’s als voor verbranden in andere installaties.
  • die op dit moment nog niet geschikt zijn voor recycling; of
  • die we – bijvoorbeeld om aanwezige verontreinigingen of om medisch/ethische redenen - niet willen recyclen, of
  • waarvoor geschikt maken voor mechanische recycling relatief duur is, zie Gebruik van het kostencriterium.
• Voor veel afvalstoffen die nu nog worden verbrand zal de hoeveelheid afnemen. Hoe verder de transitie naar een circulaire economie vordert, hoe minder verbranden van afval nodig zal zijn. Daarbij streeft Nederland naar een AVI-capaciteit die (met een bandbreedte) past op de hoeveelheid in Nederland geproduceerd te verbranden afval.
• Vergassing en pyrolyse kunnen een alternatief zijn voor verbranden. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten:
  • Als de producten van vergassing en pyrolyse alsnog worden ingezet in of als brandstof is geen sprake van recycling en is er geen meerwaarde voor een circulaire economie ten opzichte van reguliere afvalverbranding met energieterugwinning.
  • Als de producten van vergassing en pyrolyse als grondstof in de maakindustrie worden afgezet is sprake van recycling en hebben deze processen meerwaarde ten opzichte van verbranden.
• Hergebruik, preventie en mechanische recycling hebben de voorkeur boven vergassing en pyrolyse, mits het recyclaat van voldoende kwaliteit is om ook weer in vergelijkbare toepassingen te worden toegepast. Dat leidt tot minder inputmateriaal voor zowel verbranden, pyrolyse als vergassing naarmate de transitie naar een circulaire economie vordert. De rol voor vergassen en pyrolyse in zijn huidige vorm wordt – met uitzondering van de volgende bullet – vooral gezien als overgangstechnologie.
• Een permanente rol van pyrolyse en vergassing in een circulaire economie voorzien we:
  • alleen voor gevallen waarin mechanische recycling ook op de langere termijn niet mogelijk is of ongewenst is vanwege specifieke verontreinigingen die we uit de keten willen halen én;
  • wanneer rendement, dit is het aandeel van de input die na het proces voor nuttige toepassing beschikbaar komt, en energieverbruik significant zijn verbeterd.

In de volgende 2 subparagrafen wordt meer uitgebreid ingegaan op de rol van respectievelijk verbranden en pyrolyse/vergassing in transitie naar een circulaire economie.

Figuur 1 geeft op hoofdlijnen weer welk afval er in Nederland wordt verbrand en hoe afvalverbranding op de afvalhiërarchie wordt ingedeeld. De figuur wordt in de paragrafen onder de figuur nader toegelicht.

Verbranden in een circulaire economie

In een circulaire economie is het gebruik van grondstoffen minimaal en blijven grondstoffen zo lang mogelijk in de keten. Verbranden leidt tot een verlies van grondstoffen. Daarnaast leidt het verbranden van afval tot emissie van onder andere CO₂ en stikstof en blijven na het proces bodemassen over. In een circulaire economie die richting 2050 wordt opgebouwd, wordt uiteindelijk zo min mogelijk verbrand.

Verbranden op dit moment

Verbranden is een consequentie van het grondstoffengebruik in Nederland en de wijze waarop het beheer van afvalstoffen op dit moment functioneert. Hoe minder grondstoffen we gebruiken en hoe beter we met deze grondstoffen omgaan, hoe minder behoefte er is aan verbranden van afvalstoffen. In de fase van de transitie naar een circulaire economie waarin we nu zitten, kunnen we echter nog niet geheel zonder verbranden.

• Allereerst is er materiaal dat afval wordt en op dit moment niet geschikt voor voorbereiden voor hergebruik of voor recycling. De oorzaak hiervan ligt bijvoorbeeld in het ontwerp en/of het ontbreken van gescheiden inzamelen en/of het ontbreken van voldoende mogelijkheden voor nascheiding.
• Daarnaast leidt het hoogwaardig toepassen van materialen op dit moment vaak tot residuen die niet geschikt zijn voor een andere verwerking dan verbranden of storten.
• Ook hebben we de komende tijd nog te maken met materialen uit het verleden waarin stoffen zijn verwerkt die we nu niet meer in de materiaalketen willen hebben. Om te voorkomen dat die residuen en probleemstoffen de grondstoffen van de toekomst vervuilen, vervult verbranding momenteel een rol bij het verwerken van afvalstoffen die niet geschikt zijn voor recycling.
• Tot slot zijn er afvalstoffen die we bijvoorbeeld om medisch-ethische redenen sowieso niet willen recyclen en waarvoor verbranden een goed alternatief is.

Samengevat kunnen we op dit moment nog niet zonder verbranden van afvalstoffen, maar willen we deze verwerkingsmethode alleen inzetten wanneer dat echt onvermijdelijk is.

De rol van verbranden op langere termijn

In een circulaire economie heeft recycling als vorm van verwerken de voorkeur boven verbranden. Verbranden is in beginsel alleen bedoeld voor materialen/afvalstoffen die op dit moment niet geschikt zijn voor recycling of die we niet willen recyclen. Het verbranden van voor recycling geschikte (of geschikt te maken) materialen moet daarom beperkt blijven tot situaties waarin:

• recycling wel kan maar toch niet gewenst of toegestaan is bijvoorbeeld om medisch/ethische redenen of vanwege de aanwezigheid van specifieke verontreinigen of zorgstoffen, of
• geschikt maken voor recycling relatief duur is en de kosten niet in verhouding staan tot de behaalde milieuwinst.

In alle andere gevallen heeft recycling de voorkeur. Of verbranden voor specifieke afvalstoffen kan worden vergund is verder uitgewerkt in ZZS en overige zorgstoffen en in de minimumstandaard in de keten- en afvalplannen van dit CMP onder Materialen. Dit geldt niet alleen voor verbranden in AVI’s maar ook voor verbranden in andere installaties.

Afnemende behoefte aan AVI-capaciteit

Verbranden van afval gebeurt in Nederland voor een groot deel in AVI’s. In figuur 2 is aangegeven welk type afval op dit moment wordt verbrand in AVI’s waarbij de letters B, C, D en E overeenkomen met de indeling in Figuur 1.

Hoogcalorische monostromen (afvalstoffen (A) uit Figuur 1) worden niet of nauwelijks in AVI’s verbrand. Deze gaan meer naar specifieke installaties zoals Bio-Energie-Centrales of naar cementovens. Ook voor deze stromen heeft recycling (route (G) uit Figuur 1) de voorkeur boven verbranden, maar een verschuiving van (A) naar (G) heeft voor de inzet van Nederlandse AVI’s weinig tot geen effect.

Restafval van huishoudens en bedrijven (afvalstoffen (D) uit de figuren 1 en 2) vormen ongeveer 55% van het afval dat Nederlandse AVI’s verbranden. Naast inspanningen om het ontstaan van afval te beperken (preventie) en recyclebaarheid te verbeteren (ontwerp) is de inzet om recyclebare materialen zoveel mogelijk uit het restafval te houden (bronscheiding) of te halen (nascheiding). Ook worden nieuwe recyclingmogelijkheden voor afvalstoffen waarvoor recycling nu nog niet mogelijk is actief ondersteund. Dit betekent dat de omvang van deze afvalstromen de komende jaren sterk zal afnemen mede door verschuiving naar een combinatie van (E) (sorteerresidu) en (F) (voor recycling geschikte materialen).

Meer aandacht voor nascheiding van restafval van huishoudens en bedrijven leidt voor de AVI tot een afname van (D). Die wordt in eerste instantie deels gecompenseerd door een toename van stroom (E) naar de AVI.

• Op termijn moeten preventie, beter ontwerp en beleid om verbranden van recyclebare materialen te voorkomen (zie Voorkomen verbranden en storten van recyclebaar materiaal) leiden tot een absolute afname van de afvalstromen (B+C) + (D) + (E) samen.
• Daarnaast leidt meer nascheiding tot een verschuiving naar recycling (F) en daarmee ook tot en afname van absolute afname van stromen (D) en (E) samen.
• Verder bestaat stroom [E] op dit moment voor meer dan een derde uit geïmporteerd afval. Omdat Nederland streeft naar een AVI-capaciteit die op termijn binnen een zekere bandbreedte past op het aanbod van Nederlands te verbranden afval (zie Beperken van import van brandbaar afval naar AVI’s) beoogt het beleid om deze stroom de komende jaren sterk te laten afnemen.

Samengevat zal verbranden van afval op lange termijn steeds minder nodig zijn. Exploitanten moeten er daarom rekening mee houden dat met het vorderen van de transitie naar een circulaire economie voor steeds meer afvalstoffen hoogwaardigere verwerkingsopties beschikbaar komen waarbij recyclen dan mogelijk de minimumstandaard wordt. Ook streeft Nederland naar een AVI-capaciteit die (met een bandbreedte) past bij de hoeveelheid in Nederland geproduceerd te verbranden afval. Die zal dus afnemen. Zie hiervoor ook paragraaf 3.2 Visie op de bestaande overcapaciteit in 'Capaciteit van AVI’s'.

Afvalverbranding in relatie tot het klimaatbeleid

AVI’s zijn nationaal gezien grote uitstoters van CO₂. Om klimaatverandering tegen te gaan moet, zolang we nog verbranding nodig hebben, deze emissie zoveel mogelijk worden teruggebracht. Dit kan gerealiseerd worden met beschikbare technieken zoals bijvoorbeeld het afvangen van en opslaan of gebruiken van CO₂ (CCS/CCU). Maar ook als klimaateffecten van afvalverbranding kunnen worden gemitigeerd of weggenomen, moet grootschalige verbranding van afval worden beperkt. Vanuit het oogpunt van materiaalbehoud moet blijvend worden ingezet op het zo veel mogelijk voorkomen en het beperken van afvalverbranding als afvalverwerkingsmethode. Zolang er nog geen geschikte alternatieven zijn voor afvalverbranding, kunnen de volgende technieken bijdragen aan het beperken van klimaateffecten van afvalverbranding:

• Bij het verbranden van afval kan energie worden geproduceerd en benut in de vorm van elektriciteit en/of warmte. Eventueel kan een installatie daardoor worden aangemerkt als installatie voor nuttige toepassing (zie Bepalen R1/D10 AVI’s). Zoveel mogelijk energie winnen uit te verbranden afval is vanuit het klimaatbeleid bezien wenselijk. Zolang sprake is van verbranden van afvalstoffen moet daarom worden ingezet op maximalisatie van de energieproductie. Het verandert echter niets aan het uitgangspunt dat vanuit de transitie naar een circulaire economie verbranden beperkt moet blijven tot die gevallen waarin het echt onvermijdelijk is.
• Ook bij afvalverbranding is in toenemende mate aandacht voor het afvangen van CO₂. Na afvang kan worden gekozen voor opslag (Carbon Capture and Storage; CCS) of voor nuttig inzetten of omzetten van die CO₂ in een product (Carbon Capture and Utilisation; CCU). Hiervoor geldt hetzelfde als voor gebruik van de energie die vrijkomt bij het verbranden van afval. Dit is een goede manier om de klimaatimpact te beperken zolang en voor zover er afval is dat verbrand moet worden.
• Dit geldt tot slot ook voor de koppeling aan warmtenetten van bijvoorbeeld woonwijken. Dit is op korte en middellange termijn nuttig voor zover verbranden nog nodig is. Maar dit mag nooit een reden zijn om meer verbrandingscapaciteit langer in bedrijf te houden dan strikt noodzakelijk is vanuit afvalbeheerperspectief in een circulaire economie. Naar verwachting zal per 1 januari 2026 de Wet collectieve warmtevoorziening in werking treden. Die wet bepaalt dat er in 2050 geen broeikasgassen meer mogen worden uitgestoten voor warmtelevering in de gebouwde omgeving. AVI-warmte voldoet daar in beginsel niet aan vanwege de fossiele CO₂ die vrijkomt bij het verbranden van afval. Dit ligt alleen anders wanneer de AVI volledige CCS/CCU toepast tegen die tijd. Bij het koppelen van AVI’s aan warmtenetten moet er dus rekening mee worden gehouden dat op de langere termijn inzet van AVI-warmte alleen nog is toegestaan bij het volledig afvangen of gebruiken van de CO₂ die vrijkomt bij afvalverbranding.

In figuur 3 is schematisch weergegeven voor welk afvalstoffen pyrolyse en vergassing een rol kunnen spelen en hoe deze technieken op de afvalhiërarchie worden ingedeeld.

Alvorens in te gaan op de te verwerken stromen en de ontwikkeling ervan in de toekomst wordt eerst ingegaan op de positie van pyrolyse en vergassing in de afvalhiërarchie.

Plek van vergassing en pyrolyse binnen de afvalhiërarchie

Uit figuur 3 blijkt dat de kwalificatie van pyrolyse of vergassing binnen de afvalhiërarchie afhangt van hetgeen er gebeurt met de output van de pyrolyse of vergassing.

• Er is sprake van recycling wanneer de output in de maakindustrie wordt verwerkt tot nieuwe grondstoffen of producten (lijn (I) in de figuur). Hierbij geldt het volgende:
  1. Wordt de output in de maakindustrie verwerkt tot nieuwe grondstoffen of producten (lijn (I) in de figuur) dan is weliswaar sprake van recycling, maar wordt om meerdere redenen (opbrengst, energiegebruik) de voorkeur gegeven aan mechanische recycling wanneer dat ook mogelijk is.
  2. Het afzetten van de output in de maakindustrie om te worden verwerkt tot nieuwe grondstoffen of producten (lijn (I) in de figuur) heeft de voorkeur boven inzetten als of opwerken tot brandstof (lijn (II) in de figuur).

  NB In een aantal gevallen wordt hier in het CMP specifiek op gestuurd doordat de minimumstandaard van de betreffende afvalstof ‘andere nuttige toepassing’ uitsluit. Het is dan van belang dat bij het verlenen van vergunningen zeker wordt gesteld dat de output van het proces later niet alsnog wordt afgevoerd als brandstof of ten behoeve van verwerken in of tot een brandstof (behoudens incidentele gevallen – zie onder paragraaf 3.2.5 Onderscheid tussen chemische recycling en andere nuttige toepassing).

• Er is sprake van andere nuttige toepassing wanneer de output ingezet wordt als, of opgewekt tot, een brandstof (lijn (II) in de figuur). In deze gevallen:
  1. is de plek van pyrolyse en vergassing in de transitie naar een circulaire economie vergelijkbaar met die van verbranden.
  2. heeft recycling van het afval de voorkeur boven pyrolyse/vergassing.

Vergassing en pyrolyse in transitie naar een circulaire economie

Vergassing en pyrolyse kunnen een alternatief zijn voor verbranden voor die gevallen waarin:

• mechanische recycling technisch (nog) niet mogelijk is of onvoldoende kwaliteit recyclaat oplevert,
• mechanische recycling wel kan, maar toch niet gewenst of toegestaan is vanwege de aanwezigheid van specifieke verontreinigen of zorgstoffen en in die gevallen vergassing of pyrolyse leidt tot afbraak van de betreffende verontreinigingen, of
• geschikt maken voor mechanische recycling relatief duur is (zie Gebruik van het kostencriterium).

Afzetten van de output om in de maakindustrie te worden verwerkt tot nieuwe grondstoffen of producten (lijn (I) in de figuur) heeft altijd de voorkeur boven inzetten tot brandstof (lijn (II) in de figuur). Dat betekent ook dat voor afvalstoffen waarvoor verbranden nu de gebruikelijke verwerking is, lijn (I) in de figuur in de transitieperiode nog meerwaarde heeft boven verbranden terwijl die meerwaarde er voor lijn (II) niet is.

Vergassing en pyrolyse op de langere termijn

• De plek van pyrolyse en vergassing binnen een circulaire economie op de langere termijn volgt uit de ontwikkelingen bij de belangrijkste inputstromen van deze processen. Deze installaties richten zich qua input vooral op meer hoogcalorische stromen met bij voorkeur een beperkte asrest. Het kan hierbij zowel om zuivere materiaalstromen als om mengsels gaan.
• Technisch interessante afvalstoffen voor pyrolyse/vergassing zijn hoogcalorische monostromen zoals hout, papier/karton, kunststof, banden, etc. (afvalstof (A) uit figuur 3). Voor veel van deze afvalstoffen is ook mechanische recycling mogelijk (lijn (G) uit figuur 3) en dat heeft dan de voorkeur, mits de kwaliteit van het recyclaat voldoende is. Aan meer en betere recycling van deze afvalstoffen wordt ook actief gewerkt (ontwerp, bronscheiding).
• Meerdere initiatieven richten zich op dit moment op grote afvalstromen die nu naar AVI’s gaan zoals restafval van huishoudens en bedrijven of gemengd bouw- en sloopafval. Meestal is een voorbewerking vereist om fracties uit deze gemengde afvalstromen een geschikte voeding voor pyrolyse/vergassing te maken (afvalstroom (E) uit figuur 3). Directe inzet van restafval (afvalstroom (D) uit figuur 3) ligt niet voor de hand vanwege het hoge aandeel aan componenten die grotendeels inert of vochtig/laagcalorisch zijn. Evenals bij verbranden gaan inspanningen voor beter ontwerp, intensievere bronscheiding, meer nascheiding en stimuleren van nieuwe recyclingmogelijkheden leiden tot een sterke afname van deze afvalstromen.

Vergassing en pyrolyse zijn naar verwachting alleen van blijvende toegevoegde waarde binnen een circulaire economie:

• voor afval dat ook op de langere termijn niet goed mechanisch kan worden gerecycled of niet tot een goede kwaliteit recyclaat leidt, en
• in situaties waarin mechanische recycling – bijvoorbeeld vanwege de aanwezigheid van zorgstoffen - niet gewenst is en pyrolyse/vergassing leidt tot afbraak van de betreffende verontreinigingen.

Uiteindelijk zullen zowel mechanische recycling als diverse vormen van chemische recycling, waaronder die via pyrolyse of vergassen, een rol spelen in de circulaire economie. Wel is het wenselijk dat voor vergassen en pyrolyse het energieverbruik wordt verminderd en het aandeel van de input die uiteindelijk beschikbaar komt als grondstof voor de maakindustrie verbetert

De transitie naar een circulaire economie zorgt ervoor dat vergassing of pyrolyse met het oog op de inzet als of productie van brandstoffen voor steeds meer afvalstoffen niet meer wordt toegestaan omdat recycling daarvoor de norm wordt. Op termijn zal dus sprake zijn van een krimpende markt. Exploitanten of initiatiefnemers voor nieuwe initiatieven moeten hier rekening mee houden.

Bij import voor pyrolyse/vergassen moet het als eerste gaan om afvalstoffen waarvoor mechanische recycling niet mogelijk of niet wenselijk is en waarvoor de minimumstandaard dit mogelijk maakt. Daarnaast heeft het de voorkeur om afval te importeren waarvan de voorbewerking voor het geschikt maken voor pyrolyse en vergassing zo min mogelijk in Nederland te verbranden en te storten residu oplevert.

Vergassing en pyrolyse kunnen in een aantal gevallen worden aangemerkt als chemische recycling (zie figuur 3). Het CMP maakt onderscheid in diverse vormen van chemische recycling, ook andere dan gebaseerd op pyrolyse/vergassing (zie kader).

In  Instrumenten voor sturing wordt ingegaan op het verschil in hoogwaardigheid van de verschillende vormen. De eerder in deze paragraaf besproken vergassing en pyrolyse kunnen – afhankelijk van de bestemming van de output – worden aangemerkt als ‘chemische recycling via basischemicaliën’. Het beleid voor deze vormen van chemische recycling is eerder in dit onderwerp uitgewerkt. Het beleid voor ‘monomeer chemische recycling’ en ‘solvolyse’ is uitgewerkt in Vormen van recycling beoordelen.

Chemische recycling is hoogwaardiger dan inzet als of opwerken tot brandstof (‘andere nuttige toepassing’). In de praktijk kan dit verwarring opleveren omdat met name bij ‘chemische recycling via basischemicaliën’ de verkregen mengsels van kleine chemische eenheden vaak ook als brandstof ingezet zouden kunnen worden. In dat laatste geval is het dus alsnog geen vorm van recycling. De uiteindelijke toepassing van het materiaal is hier dus doorslaggevend. Voor de vraag of vergassing of pyrolyse voor een specifieke afvalstof op basis van de minimumstandaard in het CMP kan worden vergund kan de kwalificatie van het proces wel van doorslaggevend belang zijn.

Het komt voor dat uit een proces een deel van de output wordt afgezet in de maakindustrie (recycling) en een deel als/voor brandstof (andere nuttige toepassing). Ook wordt wel in incidentele gevallen teruggevallen op afzet als/voor brandstof waar het normaal wordt afgezet in de maakindustrie. In beide gevallen kan de vraag aan de orde zijn hoe het proces als geheel wordt gekwalificeerd, bijvoorbeeld om te beoordelen of het voldoet aan de minimumstandaard.

Voor het aanmerken als installatie voor chemische recycling is het doel/oogmerk bepalend. De installatie moet primair zijn gericht zijn op recycling. Wanneer slechts incidenteel een off-spec partij als brandstof wordt afgezet is dat niet direct reden om – los van dat het voor die partij geen recycling is - de kwalificatie van het proces als geheel niet als recycling aan te merken. Dit mag echter niet structureel zijn of vanwege marktomstandigheden op voorhand de route zijn voor een vast deel van de output. Voor afvalstoffen met een minimumstandaard ‘recycling’ kan een proces dat structureel leidt tot afzet van een deel van de output als/voor brandstof dus niet worden vergund.

Voor diverse afvalstoffen is opwerken of verwerken tot brandstoffen mogelijk. Het gebruik van de term brandstoffen in deze paragraaf betekent niet dat daarmee de afvalstatus is vervallen; de tekst gaat zelfs voor een groot deel over inzet van afvalstoffen als brandstof.

Met het opwerken tot of inzetten van afval als brandstof kan de inzet van primaire brandstoffen worden uitgespaard. Vanuit het klimaatbeleid gezien is dit in het algemeen positief. Bij gebruik als brandstof gaan de materialen echter nog steeds verloren, omdat ze verbrand worden. Productie van Refuse Derived Fuel (RDF) of Solid Recovered Fuel (SRF) wordt in de afvalhiërarchie aangemerkt als (voorbewerking voor) andere nuttige toepassing en niet als (voorbewerking voor) recycling. Zie voor de afvalhiërarchie ook Instrumenten voor sturing. Voor de transitie naar een circulaire economie is het produceren van brandstoffen uit afvalstoffen dan ook in beginsel ongewenst. Recycling van afvalstoffen is hoogwaardiger dan inzet als of opwerken tot een brandstof. Dit betekent dat productie van brandstoffen uit afvalstoffen alleen wenselijk is voor afvalstoffen die ongeschikt zijn voor recycling of waarvoor mechanische recycling vanwege aanwezige verontreinigingen niet wenselijk wordt geacht.

De kwalificatie van het behandelen van gemengde afvalstoffen met als doel deze (beter) geschikt te maken als input voor pyrolyse of vergassing hangt af van hetgeen gebeurt met de output van de pyrolyse of vergassing.

• Voor het voorbewerken van afvalstoffen voor pyrolyse of vergassing geldt, wanneer de output van de pyrolyse of vergassing wordt ingezet als brandstof (lijn II in figuur 3), exact hetzelfde als voor de productie van vaste brandstoffen uit afval. Dit is dus alleen wenselijk voor afvalstoffen die ongeschikt zijn voor recycling, waarvoor geschikt maken voor recycling relatief duur is (zie Gebruik van het kostencriterium of waarvoor mechanische recycling vanwege aanwezige verontreinigingen niet wenselijk wordt geacht. Voor afvalstoffen met een minimumstandaard ‘recycling’ wordt opwerken tot input voor vergassing/pyrolyse daarom niet vergund.
• In het geval de output van de pyrolyse of vergassing in de maakindustrie wordt verwerkt tot nieuwe grondstoffen of producten is het geschikt maken van afval voor pyrolyse wel een voorbewerking voor recycling (lijn I in figuur 3). Voor afvalstoffen met een minimumstandaard ‘recycling’ is opwerken tot input voor vergassing/pyrolyse in deze gevallen wel vergunbaar, maar heeft mechanische recycling de voorkeur.

Vloeibare brandstoffen kunnen uit afvalstoffen worden geproduceerd. Deze paragraaf geeft aan wanneer dat wel of niet wenselijk is of onder welke voorwaarden dit is toegestaan. Het gebruik van de term brandstoffen in deze paragraaf betekent niet dat daarmee de afvalstatus is vervallen; de tekst gaat zelfs voor een groot deel om inzet van afvalstoffen als brandstof.

Allereerst geldt ook hier dat opwerken tot brandstof niet wenselijk is voor afval waarvoor recycling mogelijk is. Het gaat dan onder meer om afvalstoffen waarvoor de minimumstandaard expliciet stuurt op recycling. Voorbeelden van afvalstoffen waarvoor recycling mogelijk is zijn boorspoeling of regenereerbare oplosmiddelen.

Vloeibare brandstoffen kunnen in principe ook worden ingezet in bijvoorbeeld voer-, vaar- of vliegtuigen. In brandstoffen geproduceerd uit afvalstoffen kunnen echter verontreinigingen aanwezig zijn die niet of in veel mindere mate voorkomen bij brandstoffen geproduceerd uit primaire grondstoffen. Veel normen en emissie-eisen zijn echter op brandstoffen geproduceerd uit primaire grondstoffen gebaseerd (zie kader).

Het gebruik van uit afval geproduceerde brandstoffen mag niet leiden tot andere of significant hogere emissies van schadelijke stoffen dan bij het gebruik van primaire brandstoffen het geval zou zijn. Daarom is het niet toegestaan om dergelijke vloeibare brandstoffen die niet voldoen aan de voorwaarden voor einde-afval in te zetten in motoren van voer-, vaar en vliegtuigen en andere mobiele toepassingen of vormen van inzet buiten installaties. Dit beleid werd op 9 november 2011 aan de Tweede Kamer meegedeeld (TK 30 872, nr. 80) en is sindsdien niet meer gewijzigd.

• Deze beperking geldt alleen voor het produceren van brandstoffen uit afvalstoffen die vallen onder een keten- of afvalplan waarin deze beperking expliciet is opgenomen.
• Deze beperking geldt niet voor uit afvalstoffen geproduceerde brandstoffen die voldoen aan de voorwaarden voor einde-afval en daarmee dus geen afvalstof meer zijn. De minimumstandaarden in de betreffende keten- of afvalplannen zijn dan namelijk niet meer van toepassing, en de daarin opgenomen beperking dus ook niet. Wel is één van de voorwaarden voor een einde-afval status dat er geen grotere risico’s mogen zijn voor milieu en volksgezondheid bij de inzet van de brandstof in vergelijking tot de inzet van primaire brandstoffen. Dit houdt in dat er ook geen significante hogere emissies van schadelijke stoffen mogen zijn. Deze analyse moet worden betrokken bij de beoordeling tot einde-afvalstof (zie Afvalstof of niet-afvalstof).

Voor afvalstoffen waarvoor de beperking geldt, is opwerken tot een brandstof zoals gezegd niet verboden, maar kent minimaal als cumulatieve voorwaarden dat:

• geen zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) in de afvalstoffen aanwezig zijn waarvoor een vanuit (inter)nationale regelgeving een vernietigingshandeling verplicht is; en
• dat het gehalte aan PCB’s in brandstoffen maximaal 0,5 mg/kg per congeneer 28, 52, 101, 118, 138, 153 en 180 mag zijn; en
• de betreffende uit-afval-geproduceerde brandstof wordt ingezet in een installatie waarin emissiebeperking is gereguleerd in specifieke regelgeving en/of in een omgevingsvergunning waarin waarborgen voor milieu en volksgezondheid kunnen worden vastgelegd;
• wordt voldaan een de eisen van de regels van de Richtlijn hernieuwbare energie (zie bovenstaand kader); en
• de betreffende uit-afval-geproduceerde brandstof, net als reguliere brandstoffen, voldoet aan het Besluit organisch halogeengehalte brandstoffen.

Het is niet goed mogelijk om voor andere stoffen dan organische halogeenverbindingen en PCB’s een uitputtend overzicht te geven van alle specificaties van olieproducten en brandstoffen (zie kader). Partijen die uit afvalstoffen brandstoffen willen produceren moeten zich daarom altijd goed verdiepen in de eisen waaraan hun brandstoffen moeten voldoen.

Verbranden van afvalstoffen in de open lucht is ongewenst en in principe verboden. De gemeente kan hier regels over opstellen. Hier leest u hoe die wetgeving in elkaar zit en waaraan getoetst moet worden.

Verbranden van afval buiten daarvoor bestemde installaties moet worden voorkomen. Voor de bescherming van de luchtkwaliteit is verbranding van afvalstoffen in de open lucht niet gewenst. Bekend is immers dat grootschalige verbranding leidt tot forse emissies van onder meer fijnstof. Deze zijn zeer schadelijk zowel voor het milieu als voor de volksgezondheid. Ook kan de verbranding van afvalstoffen gevaar opleveren als het vuur zich kan verspreiden. Bovendien kunnen afvalstoffen bijna altijd hoogwaardiger worden verwerkt. Dat kan in ieder geval door verbranding in installaties met energieterugwinning, maar vaak is ook recycling mogelijk.

Er zijn echter gevallen denkbaar waarbij verbranding van afvalstoffen bij uitzondering toch wenselijk of aanvaardbaar wordt geacht. Denk hierbij aan vreugdevuren of groenafval met ziekte dat niet vervoerd mag worden. De gemeente kan dit telkens per voorkomend geval beoordelen of hiervoor regels opnemen in het omgevingsplan.

Het verbranden van bedrijfsafval en gevaarlijk afval buiten daarvoor bestemde installaties is aangewezen als een vergunningplichtige milieubelastende activiteit. Dit staat in artikel 3.40d en 3.40e van het Besluit activiteiten leefomgeving. Dit betekent dat het verbranden op die manier verboden is, tenzij het bedrijf daarvoor een vergunning heeft en aan alle eisen voldoet.

Het verbranden van huishoudelijk afval in de open lucht is ook verboden. Dit staat in artikel 10.2 Wm. Daarbij geldt de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing door de gemeente op grond van artikel 10.63 eerste lid Wm. Het gaat hier alleen om nog niet ingezameld of afgegeven huishoudelijk afval en het zelf verbranden van dat afval op het eigen terrein of ergens in de openbare ruimte.

Vaak zal het gaan om afgegeven afval en dus een vergunningplichtige activiteit. Gemeenten moeten bij het verlenen van de vergunningen en ontheffingen rekening houden met de minimumstandaard. Zie hiervoor de keten- en afvalplannen voor de betreffende afvalstoffen zoals Afvalplan groenafval of Ketenplan hout. Voor het stellen van regels moeten zij ook rekening houden met het CMP en staat het toetsingskader in Decentrale regels.

In deze paragraaf wordt ingegaan op de wetgeving die van toepassing is voor thermische afvalverwerking.

Het verbranden van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen is op twee plaatsen aangewezen als een vergunningplichtige activiteit in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).

1. Verbranding van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in een IPPC-installatie (paragraaf 3.3.13 Bal)
2. Verbranding van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen buiten een installatie of IPPC-installatie (paragraaf 3.2.15 Bal). Het gaat hier om het verbranden van afvalstoffen in bijvoorbeeld de open lucht of in een installatie met een capaciteit onder de drempel van een IPPC-installatie.

De enige uitzondering op de vergunningplicht geldt voor het stoken van RIE-biomassa in een stookinstallatie met een nominaal thermisch ingangsvermogen van niet meer dan 15 MW op een standaardbrandstof. Voorwaarde is dat het recyclen van RIE-biomassa niet de voorkeur heeft boven verbranden en de vrijkomende warmte nuttig wordt gebruikt (artikel 3.40e Bal).

Het verbranden van (niet afgegeven of ingezamelde) huishoudelijke afvalstoffen is verboden in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer. Het verbranden of thermisch verwerken van meststoffen is ook vergunningplichtig (paragraaf 3.6.8 Bal).

Het voorbereiden van ongevaarlijk afval voor verbranding of meeverbranding valt onder categorie 5.3 b van bijlage I van de Richtlijn industriële emissies (RIE) met een capaciteit vanaf 75 ton per dag.

Volgens categorie 5.1 van het Bal is sprake van een IPPC-installatie wanneer handelingen met gevaarlijke afvalstoffen plaatsvinden met capaciteit vanaf 10 ton per dag bijvoorbeeld:

• Mengen van gevaarlijke afvalstoffen voor (mee-)verbranding;
• Herraffinage en ander hergebruik van olie;
• Fysische-chemische handelingen met gevaarlijke afvalstoffen.

Hieruit volgt dat productie van vaste brandstoffen uit afval (RDF/SRF), productie van vloeibare brandstoffen uit afvalstoffen of voorbewerken van afvalstoffen ten behoeve van pyrolyse/vergassing in veel gevallen ook vergunningplichtig zal zijn. Alleen relatief kleine initiatieven (onder de 75 ton per dag voor ongevaarlijk afval en onder de 10 ton per dag voor gevaarlijk afval) kunnen zijn uitgezonderd.

Volgens de systematiek van het Bal is het verwerken van bedrijfsafvalstoffen vergunningplichtig, tenzij de activiteit is uitgezonderd van de vergunningplicht in paragraaf 3.5.11 van dat besluit. Omdat vergassing en pyrolyse niet expliciet zijn uitgezonderd geldt ook voor deze vormen van thermisch verwerken van afvalstoffen dus altijd een vergunningplicht. Ook het drogen van afvalstoffen met warmte is om deze reden vergunningplichtig.

Daarnaast zijn installaties voor pyrolyse en vergassing aan te merken als afvalverbrandingsinstallaties zoals volgt uit de definities van afvalverbrandingsinstallatie en afvalmeeverbrandingsinstallatie in artikel 3 onder 40 en 41 van de Richtlijn industriële emissies (RIE). In beide definities is expliciet opgenomen “…alsmede andere thermische behandelingsprocessen zoals pyrolyse, vergassing en plasmaproces, voor zover de producten van de behandeling vervolgens worden verbrand”. Ook dit leidt tot de conclusie dat hier sprake is van vergunningplicht, in ieder geval wanneer een deel van de output van de pyrolyse of vergassing in een volgende stap worden verbrand.

Om het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen te bevorderen heeft de EU de Richtlijn hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive - RED-III; richtlijn 2018/2001) vastgesteld. De richtlijn verplicht lidstaten om het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen te stimuleren en legt de lidstaten doelstellingen op. Het gebruik van afvalstoffen voor het opwekken van energie kan een bijdrage leveren aan het realiseren van deze doelen. Omdat met gebruik van afval als brandstof kostbare materialen verloren gaan, kan dit echter op gespannen voet staan met het realiseren van een circulaire economie. In overweging 21 van de richtlijn staat hier over:

“Bij de ontwikkeling van steunregelingen voor energie uit hernieuwbare bronnen moeten de lidstaten letten op de beschikbare duurzame levering van biomassa en terdege rekening houden met de beginselen van een circulaire economie en de afvalhiërarchie als vastgesteld in Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad, teneinde onnodige verstoringen van de grondstoffenmarkten te vermijden. Afvalpreventie en -recycling verdienen daarbij de voorkeur. De lidstaten moeten vermijden steunregelingen te ontwerpen die strijdig zouden zijn met streefcijfers inzake afvalverwerking en die zouden leiden tot inefficiënt gebruik van herbruikbaar afval.”

Dit is ook vastgelegd in de artikelen van de richtlijn (artikel 3, lid 3 [gericht op de lidstaten] / artikel 28, lid 6, sub a en c [gericht op de Europese Commissie]).

Conclusie is om vanuit het streven naar een circulaire economie inzet als brandstof niet te stimuleren voor afvalstoffen waarvoor een andere vorm van verwerken de voorkeur heeft. In gevallen waar de minimumstandaard uit het CMP aanstuurt op recycling is het niet de bedoeling om die afvalstoffen in te zetten voor productie van energie. Dergelijke projecten worden niet gestimuleerd en komen zelfs dan niet in aanmerking voor een vergunning.

Voor een deel kan thermisch verwerken leiden tot de productie van secundaire grondstoffen of brandstoffen. Wanneer deze als product op de markt worden gebracht is de geldende productregelgeving van toepassing.

REACH is een verordening die registratie vereist van stoffen, preparaten en mengsels die in Europa op de markt worden gebracht. Afvalstoffen zijn uitgezonderd. Wanneer een afvalstof de einde-afval status bereikt en in de handel wordt gebracht, zijn de verplichtingen van REACH wel van toepassing.

Op basis van REACH, artikel 2 lid 7 onder d kan een teruggewonnen stof worden gevrijwaard van de verplichting voor registratie van REACH, mits voor eenzelfde stof een registratie bestaat. De zogeheten “sameness” met zo’n geregistreerde stof met bestaande registratie moet dan aangetoond worden. Wanneer geen gelijkenis met een bestaande geregistreerde stof kan worden aangetoond, moet een producent zelfstandig, of samen met andere belanghebbende bedrijven, deze registratie verzorgen. Dit vereist meer werk waaronder het genereren van informatie over gevaareigenschappen en gebruik van de stof. Daarom zal het voor dit type materialen meer tijd en geld kosten dan voor materialen die vallen onder de uitzondering van REACH, artikel 2 lid 7 onder d.

Producten uit de chemische recycling via vergassing/pyrolyse en REACH

Outputstromen van vergassing of pyrolyse die worden ingezet in de maakindustrie moeten in het algemeen zijn voorzien van een REACH -registratie alvorens ze als (tussen)product op de markt mogen worden gebracht. Dit kan zowel een eigen registratie zijn als een registratie op basis van REACH, artikel 2 lid 7 onder d. Dit geldt niet voor zover deze outputstromen expliciet zijn uitgezonderd van de registratieplicht (zo is bijvoorbeeld waterstof vrijgesteld van de registratieplicht op basis van artikel 2 lid 7 onder B van REACH).

Vloeibare brandstoffen en REACH

Alle gangbare brandstoffen zijn REACH-geregistreerd. Brandstoffen zijn vaak mengsels van vele stoffen en hebben daarom een registratie als UVCB (substances of Unknown and Variable composition, Complex reaction products or Biological materials). Bij die registratie wordt de chemische samenstelling aangegeven met minimale en/of maximale gehalten voor een aantal kenmerkende stoffen of stofgroepen en eventueel maximale gehalten van stoffen of stofgroepen die juist niet in de UVCB thuis horen. Daarnaast bevat de registratie van een UVCB informatie over bepaalde eigenschappen, over de herkomst en over het productieproces waaruit de UVCB voortkomt. Bij de bewijzen van “sameness” die een producent van een teruggewonnen stof moet overleggen horen dus niet alleen eigenschappen van de stof, maar ook informatie over de herkomst en over het productieproces.

Huidige wettelijke regelgeving voor brandstoffen:

• bestaat primair uit technische eisen die met name zijn bedoeld voor de bescherming van de motoren;
• omvat daarnaast specifieke regelgeving die tot doel heeft om de milieuverontreiniging door het gebruik van de brandstoffen te reguleren (zie kader), maar
• is daarbij primair gebaseerd op brandstoffen geproduceerd uit primaire grondstoffen.

Met name dit laatste maakt het nodig om alert te zijn op specifieke milieurisico’s die kunnen optreden bij inzet van brandstoffen gemaakt uit afvalstoffen. De vergunningverlener moet zich dus in alle gevallen afvragen of het gebruik van afvalstoffen voor brandstoffen in dat specifieke geval tot extra milieurisico’s kan leiden en of dat aanleiding moet zijn om specifieke eisen of beperkingen te formuleren.

Voor de outputstromen van vergassing of pyrolyse (waterstof, etheen, koolmonoxide) die worden ingezet in de maakindustrie is niet direct specifieke productregelgeving van toepassing. Dat kan wel anders zijn voor de producten die er vervolgens van worden gemaakt.

Verbranden is in beginsel een goede manier om niet voor recycling geschikte afvalstoffen toch nuttig toe te passen (energieterugwinning en inzet bodemas). Ook kan verbranden een manier zijn om bepaalde verontreinigingen in een afvalstof te vernietigen. Een goede en volledige verbranding is een vereiste om deze potentiële meerwaarde van verbranden daadwerkelijk te realiseren.

In meerdere gevallen is gebleken dat in bodemassen van AVI’s nog in potentie goed brandbare materialen – denk aan kunststoffen – aanwezig zijn. Oorzaak kan zijn dat bepaalde afvalstoffen te makkelijk door het rooster vallen en dus eigenlijk te fijn zijn voor verbranden in een roosteroven. Maar oorzaak kan ook zijn dat de doorzet van afvalstoffen te hoog is en daarmee de verblijfsduur in de oven te kort. In dit laatste geval is het ook mogelijk dat naast de zichtbare kunststoffen ook chemische verontreinigingen niet voldoende zijn verbrand (zie kader).

Voor afvalstoffen waarvoor recycling niet gewenst is vanwege de aanwezigheid van specifieke verontreinigingen of zorgstoffen kan verbranden ook op de langere termijn een functie hebben. Het is dan wel belangrijk dat die verontreinigingen ook echt worden vernietigd. Als implementatie van de Richtlijn industriële emissies (RIE) zijn in artikel 4.98 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) regels opgenomen ten aanzien van de mate waarin nog onverbrande delen mogen worden aangetroffen (zie kader) in de bodemas. Gelet op het belang van een volledig verbrandingsproces voor het uit de keten halen van verontreinigingen, is het wenselijk dat bevoegde gezagen voldoende aandacht besteden aan de naleving van deze bepalingen.

In de vorige paragraaf is de visie van de Rijsoverheid op thermisch verwerken van afvalstoffen gegeven. Het gaat dan zowel om de positie van thermisch verwerken op dit moment als de ontwikkeling ervan bij de transitie naar een circulaire economie. Daarnaast zijn een aantal wettelijke bepalingen rond thermisch verwerken gegeven en is aangegeven dat thermisch verwerken van afvalstoffen vergunningplichtig is. Bij het beoordelen van aanvragen om vergunning voor thermisch verwerken houdt het bevoegd gezag rekening met onderstaande toetsingskaders.

1. Voor welke afvalstromen verbranden (in een AVI of anders), vergassing, pyrolyse of opwerken van afvalstoffen tot een brandstof kan worden vergund wordt rekening gehouden met de minimumstandaarden in de afval en ketenplannen en met ZZS en overige zorgstoffen uit het CMP.
2. Voor gevallen waarin het CMP geen minimumstandaard bevat worden vergunningen voor verbranden (in een AVI of anders), vergassing, pyrolyse of opwerken van afvalstoffen tot een brandstof of een voeding voor pyrolyse/vergassen alleen verleend voor die gevallen waarin
   • mechanische recycling technisch (nog) niet mogelijk is of niet leidt tot recyclaat van een goede kwaliteit;
   • mechanische recycling wel kan maar toch niet gewenst of toegestaan is vanwege de aanwezigheid van specifieke verontreinigen of zorgstoffen; of
   • geschikt maken voor mechanische recycling relatief duur is (zie Gebruik van het kostencriterium).
3. Het gestelde onder punten 1 en 2 is ook van toepassing bij stimuleringsprogramma’s voor hernieuwbare energie. Alleen afvalstoffen die op dit moment nog niet geschikt zijn voor recycling kunnen in dergelijke programma’s een plek krijgen en ook alleen voor zolang recycling nog niet mogelijk is.
4. Bevoegde gezagen houden er rekening mee dat (1) bedrijven die zich bezighouden met verbranden, vergassing, pyrolyse of opwerken van afvalstoffen tot een brandstof zich grotendeels op dezelfde afvalstoffen richten, (2) dit om meerdere redenen een krimpende markt is en (3) dat deze vormen van verwerking in de transitie naar een circulaire economie zoveel mogelijk gaan worden uitgefaseerd. Dit betekent in ieder geval dat bevoegde gezagen:
   • deze drie punten actief onder de aandacht brengen bij vergunninghouders van bestaande installaties of initiatiefnemers van nieuwe initiatieven;
   • bij ieder initiatief beoordelen of er binnen de Nederlandse markt nu en in de toekomst wel ruimte is voor extra capaciteit en zo niet, dan de gevraagde vergunning te weigeren;
   • dit soort installaties extra aandacht geven bij de verplichte actualisatie van vergunningen aan aangepaste minimumstandaarden;
   • bij koppeling van initiatieven voor thermisch verwerken van afvalstoffen aan bijvoorbeeld netwerken voor stadswarmte zorgen dat overschakelen op een alternatieve warmtebron mogelijk is, omdat:
     • AVI-warmte niet voldoet aan de eis uit de Wet collectieve warmtevoorziening dat in 2050 alle warmte voor 100% broeikasgasvrij moet zijn, tenzij de betreffende AVI volledige CCS/CCU toepast.
     • warmtekoppeling nooit een reden kan zijn om installaties in gebruik te houden waar op basis van de Nederlandse afvalmarkt eigenlijk geen behoefte aan is.
5. In afwijking van punt 4 is er binnen de transitie naar een circulaire economie wel blijvend ruimte voor initiatieven die zich richten op chemische recycling van afvalstoffen waarvoor mechanische recycling vanwege aanwezigheid van specifieke verontreinigingen niet wenselijk is. Voorwaarde is wel dat die initiatieven in staat zijn om betreffende verontreinigingen te vernietigen of anderszins uit de keten te halen.
6. Voor zover en zolang vergassen en pyrolyse nog een plek hebben in de transitie naar een circulaire economie (zie paragraaf 3.2.3 Nadere analyse van vergassing en pyrolyse in relatie tot een circulaire economie waar wordt in gegaan op de veranderende plek van pyrolyse en vergassen naarmate de transitie naar een circulaire economie vordert), stimuleren bevoegde gezagen initiatiefnemers en exploitanten om de output van deze processen zoveel mogelijk in te zetten in de maakindustrie in plaats van deze in te zetten als of op te (laten) werken tot brandstof.
7. Het is niet toegestaan om uit afvalstoffen geproduceerde vloeibare brandstoffen die niet voldoen aan de voorwaarden voor einde-afval of aan de Renewable Energy Directive in te zetten in motoren van voer-, vaar- en vliegtuigen, andere mobiele toepassingen of vormen van inzet buiten installaties, voor zover deze beperking expliciet in de minimumstandaard van de betreffende keten of afvalplan is opgenomen. Om dit te waarborgen neemt het bevoegd gezag in vergunningen van verwerkers zo nodig sturingsvoorschriften op.
8. Bevoegde gezagen van AVI’s besteden met regelmaat aandacht aan de naleving van artikel 4.98 Bal. Indien aan deze bepalingen wordt voldaan terwijl toch visueel duidelijk onverbrand materiaal in de bodemas worden aangetroffen, melden zij de casus aan de Inspectie voor Leefomgeving en Transport.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Voor het onderwerp ‘Thermische afvalverwerking’ geldt het volgende:

Naast inspanningen om ontstaan van afval te beperken (preventie) zet het rijk in op het zoveel mogelijk uit het restafval te houden (bronscheiding) of te halen (nascheiding) van recyclebare materialen. Ook worden actief nieuwe recyclingmogelijkheden ondersteund voor afvalstoffen waarvoor recycling nu nog niet kan. Dit betekent in de toekomst een afnemende behoefte aan verbranden en verminderd nut om ter vervanging daarvan in te zetten op, vergassen, pyrolyse en opwerken van afvalstoffen tot brandstoffen.

Alleen voor die afvalstoffen waarvoor ondanks alle inspanningen in de toekomt recycling nog steeds niet mogelijk is of ongewenst vanwege aanwezige specifieke verontreinigingen blijft er in de transitie naar een circulaire economie ruimte voor deze vormen van thermische afvalverwerking.

Er wordt in kaart gebracht hoe de transitie van afvalverbranding als belangrijk onderdeel van het landelijke afvalbeheer naar meer hoogwaardige vormen van afvalverwerking er richting 2050 uit ziet. Hierbij wordt ook aandacht besteed aan thermische afvalverwerking in het algemeen en de rol die deze vorm van afvalverwerking in de toekomst nog kan spelen binnen een circulaire economie. In de eerstvolgende actualisatie van het CMP zal hier aandacht aan worden besteed.

Gelet op het bovenstaande belang om afvalverbranding in de toekomst zoveel mogelijk te beperken, zijn in de Beleidsvisie afvalverbranding zoals aangeboden aan de Tweede Kamer in januari 2025 de volgende acties opgenomen:

• Onderzoek uitvoeren naar mogelijkheden om verbrandingscapaciteit terug te brengen.
• Het aangaan van maatwerkgesprekken gericht op het realiseren van bovenwettelijke CO₂-reductie, het bevorderen van leefomgevingsaspecten en de bijdrage aan circulariteit.
• Onderzoek naar mogelijkheden om import te beperken om de gevolgen van een calamiteit bij een AVI beter op te kunnen vangen.
• Opzetten monitoring nationaal benodigde afvalverbrandingscapaciteit, waarin de binnenlandse hoeveelheid bij een AVI te verbranden afval wordt afgezet tegen de vergunde afvalverbrandingscapaciteit.
• In samenspraak met de sector een calamiteitenplan opstellen, inclusief afspraken over het aanhouden van buffercapaciteit.
• Verkennen welke rol alternatieve vormen van thermische afvalverwerking kunnen spelen binnen ons afvalbeheer in de toekomst.

Uitvoering van deze acties kan op termijn mogelijk leiden tot aanpassingen in het CMP.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken, leest u in Wat is het CMP.

Bekijk voor meer informatie:

• Brief aan de Tweede kamer met onder meer aandacht voor chemische recycling van kunststof.