Capaciteit van AVI’s

De visie van de rijksoverheid op de AVI-capaciteit in Nederland is als eerste van belang voor de exploitanten van AVI’s. In het verlengde hiervan is dit ook relevant voor vergunningverleners van AVI’s.

In een circulaire economie wordt ernaar gestreefd om materialen zo lang mogelijk voor de maatschappij te behouden. Alleen als dat niet meer mogelijk is, kan afvalverbranding een rol spelen in de veilige verwijdering ervan. Zie hiervoor ook Beoordelen thermisch verwerken. In een circulaire economie is verbranden (en storten) tot een minimum beperkt, afgestemd op de eigen binnenlandse behoefte. Op dit moment heeft Nederland meer AVI-capaciteit dan nodig is voor het verbranden van Nederlands afval zie ook paragraaf 3.1'AVI-capaciteit in Nederland'. Met het streven om verbranden van recyclebare materialen nog verder terug te dringen zal deze discrepantie tussen AVI-capaciteit enerzijds en aanbod van Nederlands brandbaar afval anderzijds alleen maar verder toenemen. Het is daarom van belang dat partijen weten hoe de rijksoverheid tegen de (ontwikkeling van de) AVI-capaciteit in Nederland aankijkt en welk beleid hierop gevoerd wordt.

In deze paragraaf wordt het beleid en de wetgeving toegelicht dat relevant is voor het bepalen van de AVI-capaciteit in Nederland.

Voor een goed begrip van dit onderwerp is van belang dat helder is wat wordt verstaan onder een afvalverbrandingsinstallatie (AVI). Een AVI is een installatie die primair is ontworpen voor het verbranden van vast stedelijk afval. Zij verbrandt in hoofdzaak huishoudelijk restafval, met huishoudelijk restafval vergelijkbaar bedrijfsafval en gemengde fracties of sorteerresiduen uit het bewerken van deze afvalstoffen of uit het bewerken van bouw- en sloopafval. Nederland heeft 12 AVI's.

In onderstaande tabel zijn de 12 Nederlandse AVI’s opgenomen inclusief hun capaciteit. Omdat de doorzet in tonnen afhangt van de energie-inhoud van het afval zijn de installaties feitelijk thermisch beperkt in plaats van beperkt in tonnage. Om die reden is in de tabel naast het tonnage ook de thermische capaciteit opgenomen.

De totale vergunde verbrandingscapaciteit voor de 12 Nederlandse AVI’s samen was eind 2022 circa 8,35 Mton. In dat jaar is hiervan 7,4 Mton daadwerkelijk benut. Het andere deel van de vergunde capaciteit is niet benut, onder andere vanwege onderhoud en storingen. Het aanbod Nederlands brandbaar afval was circa 6,25 Mton. Het andere deel van ongeveer 1,15 Mton was afkomstig uit het buitenland.

Over een periode van 7 jaar (2016-2022) is in de 12 installaties samen jaarlijks tussen de 5,7 en de 6,5 Mton aan Nederlands afval verbrand. Fluctuaties komen onder meer door economische ontwikkelingen, variaties in de opslag van brandbaar afval, variaties in de hoeveelheid geïmporteerd brandbaar afval (in genoemde periode variatie van 1,1 tot 1,9 Mton per jaar) en fluctuaties in de hoeveelheid geëxporteerd afval. Hiermee is duidelijk dat de huidige 12 Nederlandse AVI’s samen structureel en substantieel meer capaciteit hebben dan nodig is voor het verwerken van het aanbod aan Nederlands brandbaar afval. Dit geldt zelfs wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat altijd alle vergunde capaciteit daadwerkelijk wordt benut als gevolg van onderhoud van en storingen bij de AVI’s.

Nederland werkt hard aan de transitie naar een circulaire economie door in te zetten op alle fasen van materialen en producten die daaruit worden gemaakt. Naast inspanningen om ontstaan van afval te beperken (preventie) is de inzet om recyclebare materialen zoveel mogelijk uit het restafval houden (bronscheiding) of te halen (nascheiding). Ook worden nieuwe recyclingmogelijkheden voor afvalstoffen waarvoor recycling nu nog niet mogelijk is actief ondersteund. Dit betekent dat via de minimumstandaard in het CMP of via wettelijke verboden voor steeds meer afvalstoffen thermisch afvalverwerking niet meer zal worden toegestaan. Met de huidige vergunde capaciteiten zal daarom de ruimte tussen de beschikbare AVI-capaciteit enerzijds en het aanbod aan Nederlands brandbaar afval anderzijds verder toenemen. Bovendien richten meerdere initiatieven voor andere vormen van thermisch verwerken zich geheel of gedeeltelijk op dezelfde afvalstoffen richten, zie ook Beoordelen thermisch verwerken. Ook dit zal het verschil tussen de beschikbare AVI-capaciteit en het aanbod aan Nederlands te verbranden afval verder vergroten.

De volgende zaken gelden ten aanzien van dit overschot aan AVI-capaciteit:

• Het te lang in stand houden van de overcapaciteit heeft een belemmerend effect op binnenlandse initiatieven voor hergebruik en/of de ontwikkeling van recyclingcapaciteit.
• Afvalverbranding brengt bovendien schadelijke emissies (stikstof en CO₂) en bodemassen met zich mee. Deze emissies en overblijvende bodemassen treden ook op in Nederland wanneer de overcapaciteit wordt opgevuld door import van afval om in Nederland te worden verbrand. Import van afval naar AVI’s betekent daarom dat de emissies en de bodemassen van het afval van andere landen in Nederland terecht komen. Gelet op de bredere, nationale klimaatopgave zal Nederland ook deze emissies elders in de economie moeten compenseren. Die prikkel ontbreekt in de andere landen, omdat zij feitelijk hun CO₂-uitstoot en bodemassen op deze manier kunnen exporteren naar Nederland. Daarmee voelen die andere landen ook minder stimulans om het eigen afval hoogwaardiger te verwerken volgens de afvalhiërarchie van artikel 10.4 Wet milieubeheer en het uitgangspunt van lokale verwerking en zelfvoorziening voor 'verwijderen' zoals genoemd in artikel 16 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Een verdere toename van de Nederlandse AVI-capaciteit wordt daarom niet doelmatig geacht vanuit het perspectief van een circulaire economie en met het oog op reductie van bodemassen en de stikstof- en CO₂-uitstoot die aan Nederland wordt toegerekend. Nederland streeft op de langere termijn naar een AVI-capaciteit die (met een bandbreedte) die nodig is voor Nederlands te verbranden afval. Deze beschikbare capaciteit moet dus afnemen in vergelijking tot de huidige situatie.

In de vorige paragraaf is de visie van de rijksoverheid gegeven op het feit dat Nederland meer verbrandingscapaciteit heeft dan nodig is voor het verbranden van Nederlands brandbaar afval. Ook is in dit onderwerp en in 'Beoordelen thermische afvalverwerking' ingegaan op de verwachte ontwikkeling hiervan en de visie van de rijksoverheid hierop. Bevoegde gezagen houden er rekening mee dat:

1. Nederland streeft naar een AVI-capaciteit die beperkt is tot een capaciteit nodig voor het verbranden van Nederlands te verbranden afval (met een bandbreedte vanwege fluctuaties in aanbod en onderhoud van installaties);
2. Nederland nu al meer AVI-capaciteit heeft dan voor het verbranden van Nederlands afval nodig is en;
3. de bestaande onbalans tussen aanwezige AVI-capaciteit en de noodzakelijke AVI-capaciteit in de toekomst alleen nog maar zal toenemen.

Dit betekent in ieder geval dat bevoegde gezagen:

• deze drie punten actief onder de aandacht brengen bij vergunninghouders van bestaande installaties of initiatiefnemers van nieuwe initiatieven;
• bij ieder initiatief beoordelen of er binnen de Nederlandse markt nu en in de toekomst wel ruimte is voor extra capaciteit;
• hierbij als uitgangspunt nemen dat iedere uitbreiding (in tonnen danwel thermisch) van AVI-capaciteit ten opzichte van de tabel in paragraaf 3.1 AVI-capaciteit in Nederland in beginsel niet doelmatig is; en
• bij koppeling van AVI’s aan bijvoorbeeld netwerken voor stadwarmte voorzorgen treffen dat overschakelen op een alternatieve warmtebron mogelijk is en de warmtekoppeling nooit een reden kan zijn om AVI-capaciteit in gebruik te houden waaraan, op basis van de Nederlandse afvalmarkt, eigenlijk geen behoefte is.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Voor dit onderwerp geldt dat Nederland op termijn streeft naar een verbrandingscapaciteit die - met een zekere bandbreedte - is afgestemd op het Nederlands aanbod van brandbaar afval. Dit betekent dat verdere uitbreiding van de AVI-capaciteit niet doelmatig wordt geacht. Het streven is om te komen tot een daadwerkelijke stapsgewijze afbouw van de vergunde verbrandingscapaciteit die past in het beeld van de transitie naar een circulaire economie. Steeds moet hierbij worden gegarandeerd dat Nederlands brandbaar afval dat niet voor hergebruik of recycling in aanmerking komt zonder risico’s voor milieu en volksgezondheid verwerkt kan blijven worden. Dit betekent ook dat rekening moet worden gehouden met het aanhouden van voldoende buffercapaciteit voor het kunnen opvangen van een omvangrijke en langdurige calamiteit bij een Nederlandse AVI. Hierover kunnen afspraken worden gemaakt met bevoegde gezagen en met de bedrijven met AVI’s. Een afbouw van AVI-capaciteit zal met andere instrumenten dan het CMP worden gerealiseerd. Het CMP zal hier te zijner tijd wel op worden aangepast.

Wanneer Nederland gaat streven naar zelfvoorziening voor het verbranden van stedelijk afval heeft dit consequenties voor de mogelijkheden voor import en export van brandbaar afval. De ruimte voor import neemt dan af en er wordt dan parallel toegewerkt naar het afbouwen van de eigen export. Wanneer de transitie naar zelfvoorziening zou worden ondersteund door het proactief beperken van import en export zal dit worden overwogen. Het CMP zal dan hierop worden aangepast.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.