Over de toetsingskaders

Het CMP is zelf geen wetgeving, maar werkt door in de besluitvorming van bestuursorganen. Bestuursorganen hebben verschillende taken en bevoegdheden. Denk aan het opstellen van beleids- of omgevingsplannen, het verlenen van omgevingsvergunningen en het afgeven van ontheffingen. Bestuursorganen die deze taken en bevoegdheden uitoefenen moeten volgens de wet rekening houden met het CMP als deze taak of bevoegdheid betrekking heeft op afvalstoffen (artikel 10.14 Wm en artikel 8.9 lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving).

Rekening houden met het CMP

Rekening houden met het CMP betekent dat een bevoegd gezag in het algemeen de toetsingskaders van het CMP moet volgen. In bijzondere gevallen, mits het daar een voldoende motivering voor heeft, mag het bevoegd gezag afwijken van het CMP. In zulke bijzondere gevallen kunnen andere belangen dan het belang dat wordt gediend met het CMP de doorslag geven. Het bestuursorgaan moet daar dan wel goede redenen voor hebben en dit moet deugdelijk worden gemotiveerd.

Voor uniformiteit en gelijk speelveld

Door de verplichting om rekening te houden met het CMP worden taken en bevoegdheden over afvalstoffen in Nederland op een uniforme manier uitgevoerd. Hierdoor weten bedrijven waar ze aan toe zijn en worden initiatieven in de verschillende delen van ons land gelijk beoordeeld. Daarnaast zorgt het CMP ervoor dat hoogwaardige verwerking van afvalstoffen wordt geborgd en er optimaal wordt bijgedragen aan de transitie naar een circulaire economie.

Afwijken alleen in bijzondere gevallen

Bestuursorganen mogen niet afwijken van het CMP, tenzij ze daarvoor gerechtvaardigde redenen hebben. In wetgeving ligt vast dat bestuursorganen de minister van Infrastructuur en Waterstaat moeten informeren als ze van de bepalingen die in het CMP staan af willen wijken (artikel 10.14 lid 4 Wm). Zie het onderwerp Afwijken voor de procedure die bevoegd gezag moet volgen als zij van plan zijn af te wijken van het CMP. Als afgeweken moet worden door een calamiteit, volgt bevoegd gezag de procedure uit het onderwerp Calamiteiten.

Overzicht wetgeving voor circulaire economie

In Overzicht wetgeving in de keten is uitgebreider beschreven welke wetgeving door de hele keten geldt. Van ontwerp van producten, productie en gebruik tot de verwerking en weer opnieuw toepassen van afvalstoffen. Daarbij is ook aangegeven bij welke wetgeving het CMP een rol speelt. In de paragrafen hierna is toegelicht op grond van welke wetgeving het CMP doorwerkt naar decentrale regels van overheden, vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Raadplegen juridische bronnen

Het is belangrijk om te beseffen dat het CMP gestoeld is op wettelijke bepalingen. Omwille van de leesbaarheid is er op onderdelen voor gekozen om deze teksten toe te lichten in het CMP en in sommige gevallen anders te verwoorden, zodat ze praktisch bruikbaar zijn. Die aanpassingen zijn alleen tekstueel van aard en niet inhoudelijk. Mocht er behoefte zijn aan een exacte weergave van juridische teksten, dan is aan te bevelen om de wetsteksten te gebruiken. In de teksten van het CMP is daarom een bronverwijzing opgenomen bij de juridische teksten.

Het CMP bevat toetsingskaders voor decentrale regels. Dat zijn regels die worden vastgesteld door gemeenten, waterschappen en provincies en toegepast op regionaal of lokaal niveau. In de artikelen 10.14 en 10.29a Wm is bepaald dat bestuursorganen bij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid krachtens de Wm of krachtens artikel 4.1 Omgevingswet (Ow) rekening moeten houden met het CMP of de afval(water)hiërarchie van de Wm. Deze verplichting geldt voor zover de bevoegdheid uitgeoefend wordt met betrekking tot afvalstoffen. Een bevoegdheid voor het opstellen van regels krachtens de Wm is het opstellen van een afvalstoffenverordening door gemeenten (artikel 10.23 Wm tot en met artikel 10.26 Wm). Bevoegdheden krachtens artikel 4.1 van de Ow zijn het opstellen van de omgevingsverordening van de provincie, de waterschapsverordening door de waterschappen of het omgevingsplan van de gemeente.

In het onderwerp Decentrale regels van het CMP is uitgewerkt welke decentrale regels voor overheden relevant zijn voor circulaire economie. Ook staan daarin de toetsingskaders waar zij rekening mee moeten houden.

Bevoegd gezag moet bij vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) rekening houden met het CMP. Bijvoorbeeld bij het verlenen van omgevingsvergunningen aan een bedrijf dat voor milieubelastende activiteiten met afvalstoffen wil uitvoeren. Dit staat in artikel 8.9 lid 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten met afvalstoffen zijn een van de veel voorkomende besluiten waarbij bevoegd gezag rekening moet houden met het CMP. Omgevingsvergunningen zijn verplicht voor bepaalde milieubelastende activiteiten (hoofdstuk 3 in het Besluit activiteiten leefomgeving, Bal).

Een omgevingsvergunning kan bijvoorbeeld nodig zijn voor het mengen van afvalstoffen en voor het verwerken van bedrijfsafval en gevaarlijk afval. Ook voor het exploiteren van een installatie waarin afvalstoffen worden verbrand of het exploiteren van een stortplaats moeten bedrijven een vergunning hebben. Als zo’n bedrijf afvalstoffen wil storten of verbranden die volgens het toetsingskader voor hoogwaardige verwerking in het CMP gerecycled moeten worden, mag er geen vergunning worden verleend.

Actualisatieplicht als CMP is gewijzigd

Als het CMP wordt aangepast, kan dit van belang zijn voor de inhoud van de omgevingsvergunningen (onderdeel milieu). Daarom moet bevoegd gezag bij de inwerkingtreding van een nieuw of aangepast CMP voldoen aan de actualisatieplicht (artikel 8.98 lid 2 Bkl en artikel 8.99 lid 2 Bkl). Dit houdt in dat bevoegd gezag bij de inwerkingtreding van een nieuw of gewijzigd CMP moet controleren of de omgevingsvergunning of de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften nog voldoen aan de vereisten zoals beschreven in het CMP. Als dat niet zo is, moet het bevoegd gezag de voorschriften wijzigen of de omgevingsvergunning intrekken (artikel 8.102 lid 1 onder a en lid 3 Bkl).

Daarnaast is bevoegd gezag wettelijk verplicht regelmatig te controleren of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden nog toereikend zijn. Hierbij moeten zij kijken naar de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu (artikel 5.38 Omgevingswet).

Het actualiseren van vergunningen is van belang voor uniformiteit in de vergunningverlening. Als vergunningen niet binnen een bepaalde periode na wijziging van het CMP worden aangepast, leidt dit tot een ongelijk speelveld. Daarnaast leidt het niet (of niet tijdig) aanpassen van vergunningen in vele gevallen tot een (tijdelijk) laagwaardiger verwerking van afvalstoffen dan wenselijk is. Aanvragen voor vergunningen worden getoetst aan wetgeving en toetsingskaders die gelden op het moment van besluitvorming. Na verloop van tijd kunnen de kaders zijn aangescherpt en zijn de vergunningvoorschriften dus niet meer actueel. Vanuit het oogpunt van milieubescherming is dit onwenselijk. Bevoegde gezagen moeten daarom met regelmaat hun afgegeven vergunningen op actualiteit toetsen aan het CMP.

Zo nodig een overgangstermijn

Soms is het wenselijk om een overgangstermijn in te stellen als er een nieuw of aangepast toetsingskader (met name minimumstandaard) in het CMP wordt opgenomen. Dat wordt dan benoemd bij het betreffende toetsingskader. Daarbij wordt aangegeven binnen welke termijn de aanpassing van activiteiten of voorzieningen binnen de locatie moet zijn doorgevoerd. De overgangstermijn is afhankelijk van de aard van de aanpassing. Deze termijn moet in een vergunningsvoorschrift worden opgenomen.

In uiterste geval intrekken vergunning

Als er een ingrijpende wijziging voor het toetsingskader gaat gelden, is actualisering soms geen oplossing. Meestal gaat het er dan om dat de oude wijze van verwerking niet meer is toegestaan. Het bevoegd gezag heeft dan de mogelijkheid de vergunning in te trekken, maar alleen als een wijziging van de vergunningvoorschriften niet volstaat om aan de nieuwe toetsingskaders te voldoen. Deze intrekking in verband met een doelmatig beheer van afvalstoffen staat in artikel 8.102 lid 1 onder a en lid 3 Bkl.

Naast omgevingsvergunningen (onderdeel milieu) zijn er andere taken en bevoegdheden voor vergunningverlening, toezicht en handhaving waar het CMP toetsingskaders voor bevat. Bijvoorbeeld het verlenen van ontheffingen voor het storten van afval, op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa). Of voor het verlenen van vergunningen voor het inzamelen van bepaalde afvalstoffen op grond van het Besluit inzamelen afvalstoffen (Bia).

Burgers, bedrijven en instellingen zijn zelf primair verantwoordelijk voor de implementatie en naleving van wet- en regelgeving. Bij een gebrek aan uitvoering of naleving moeten toezicht en handhaving ervoor zorgen dat de verantwoordelijkheid door betrokkenen wordt genomen. Onder toezicht wordt verstaan: het verzamelen van informatie om te bepalen of een activiteit voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke eisen. Op basis hiervan kan een bevoegd gezag kiezen om te handhaven. Onder handhaving wordt bijvoorbeeld verstaan: het geven van voorlichting of het inzetten van dwangmiddelen zoals boetes.

Hierbij kan het CMP een toetsingskader bij de wetgeving zijn, als de uitvoering niet in overeenstemming met de regels gebeurt. Bijvoorbeeld bij afvalscheiding, als het verbod om verschillende categorieën afvalstoffen te mengen wordt overtreden (artikel 3.39 lid 1 onder e Bal).

Voor de minister van Infrastructuur en Waterstaat is het CMP het toetsingskader voor het afgeven van beschikkingen op kennisgevingen van voorgenomen grensoverschrijdend transport van afvalstoffen op grond van de Europese Verordening overbrenging van afvalstoffen (EVOA) (artikel 10.14 lid 3 Wm).

Het CMP bestaat uit onderdelen die doorwerken naar de besluitvorming van bestuursorganen, maar ook uit onderdelen die niet bindend zijn. De toetsingskaders in het CMP gaan over een materiaal wanneer deze de afvalfase heeft bereikt en vallen onder de ‘rekening houden met’ bepaling uit de Wm. Hiermee zijn ze dus bindend. Toetsingskaders komen zowel voor in de onderwerpen, in de keten- en afvalplannen als in leidraden van het CMP. Het CMP omvat echter meer dan alleen kaders en biedt ook kennis over het materiaal in de eerdere fasen van de circulaire keten.

Hieronder wordt beschreven welke onderdelen van het CMP vallen onder ‘rekening houden met’ en welke niet. In het CMP wordt dit ook per onderdeel aangegeven als ‘toetsingskader’.

Het gehele CMP is zo gemaakt dat het informatief is voor iedereen. Echter, er zijn onderdelen van het CMP die meer toegespitst zijn op specifieke gebruikers met een specifiek doel. Dan gaat het met name om onderdelen die een juridische basis hebben en daarmee vallen onder ‘rekening houden met’.

De juridische status van de betreffende teksten is in het CMP duidelijk gemaakt door middel van de indeling. Met de volgende onderdelen van het CMP moet bevoegd gezag rekening houden:

• Een toetsingskader zoals opgenomen in paragraaf 4 van de onderwerpen;
• Een toetsingskader zoals opgenomen in de leidraden;
• Toetsingskaders in paragraaf 1 tot en met 3 in de afvalplannen;
• Toetsingskaders in paragraaf 9 tot en met 11 in de ketenplannen.

Als bevoegd gezag een besluit wil nemen dat afwijkt van deze toetsingskaders moet de procedure uit Afwijken gevolgd worden, of Calamiteiten als de beoogde afwijking het gevolg is van een calamiteit.

In elk onderdeel van het CMP staat beschreven:

• Voor wie het specifiek relevant is (welke bedrijven en welk bevoegd gezag).
• Wat (op hoofdlijnen) de relevante wetgeving is.
• Wat er valt onder toetsingskaders.

De onderdelen uit het CMP die niet vallen onder ‘rekening houden met’, bieden belangrijke kennis en informatie over circulaire economie, relevante wetgeving en over de toetsingskaders in het CMP. Het gaat om teksten die:

• een toelichting geven op wet- en regelgeving die de transitie naar een circulaire economie ondersteunen;
• informatie verschaffen over inhoudelijke ontwikkelingen op het gebied van circulariteit;
• het bevoegd gezag van ondersteuning voorzien via voorbeelden en handvatten voor de praktijk; of
• meer uitleg geven over de meer technische of juridische passages in de wetgeving of de toetsingskaders.

De toetsingskaders van het CMP kunnen van toepassing zijn op alle stoffen, mengsels en voorwerpen die in het afvalstadium zijn gekomen. Ook als de vraag is of iets een afvalstof is of niet. Zie voor meer informatie hierover het onderwerp Afvalstof of niet-afvalstof.

Afvalstoffen in artikel 10.1a Wm in relatie tot het CMP

In artikel 10.1a van de Wet milieubeheer (Wm) staat ook een aantal afvalstoffen genoemd waarop de Wm niet van toepassing is. Deze zijn hieronder weergegeven. In sommige gevallen is het CMP hier wel op van toepassing en is er bijvoorbeeld een afvalplan voor opgesteld. In onderstaande tabel staat wat het CMP zegt over deze afvalstoffen uit artikel 10.1a van de Wm.