Instrumenten voor sturing

Voor de vergunningverlener van initiatieven voor het verwerken van afvalstoffen is het beoordelen van de hoogwaardigheid van een voorgestelde vorm van verwerking van afval een cruciaal onderdeel van het werk. In dit onderwerp wordt toegelicht hoe dit te doen en welke middelen (afvalhiërarchie, minimumstandaard, mLCA) wanneer en hoe daarbij te gebruiken.

In het verlengde hiervan is wat hier beschreven wordt ook voor afvalverwerkers of initiatiefnemers van nieuwe initiatieven voor afvalverwerking relevant. Het is voor hen van belang om te weten hoe een vergunningverlener het initiatief beoordeelt, wat de minimumstandaard is die de vergunningverlener als referentie hanteert en of het initiatief in aanmerking komt voor een vergunning.

Het verminderen van consumptie (narrow the loop), het bevorderen van duurzaam ontwerp en het stimuleren van hergebruik (slow the loop) zijn belangrijk. Het is daarnaast ook cruciaal om materialen die toch afval zijn geworden via recycling in de productieketen te houden (close the loop) om zo een circulaire economie te kunnen bereiken.

In een circulaire economie wordt afval zo hoogwaardig mogelijk verwerkt met een verwaarloosbaar risico voor milieu en volksgezondheid. Dit impliceert dat de meest hoogwaardige verwerking van een afvalstof ook het meest bijdraagt aan de realisatie van een circulaire economie. De bijdrage aan de realisatie van een circulaire economie is daarom een belangrijk uitgangspunt voor het maken van onderscheid tussen meer en minder hoogwaardige verwerking.

Maar met alleen dit uitgangspunt hebben we nog geen manier om van concrete gevallen te beoordelen of deze meer of minder hoogwaardig zijn. Per geval moeten specifieke afwegingen worden gemaakt. In het ene geval kan het bijvoorbeeld beter zijn om zoveel mogelijk materiaal in de keten te houden, in een ander geval is het beter om te sturen op recyclaat van zo hoog mogelijke kwaliteit, ook als dat tot meer residu leidt dat gestort of verbrand moet worden.

Het is belangrijk dat we voor specifieke gevallen onderscheid kunnen maken tussen hoogwaardige en laagwaardige verwerking. Alleen dan begrijpen we elkaar goed, doen we allemaal de goede dingen en bedenken, vergunnen en stimuleren we juist die dingen die uiteindelijk het beste passen in de veilige circulaire economie die we allemaal nastreven.

In deze paragraaf wordt ingegaan op enkele wettelijke kaders die van belang zijn voor een zo hoogwaardig mogelijk beheer van afvalstoffen. Eerst wordt een aantal regels voor afvalverwerking uit de Omgevingswet toegelicht. Daarna wordt ingegaan op de afvalhiërarchie in de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) en de Wet milieubeheer (Wm). De vertaling van deze wetgeving in het CMP en hoe een vergunningverlener deze in de praktijk gebruikt, komt ook aan de orde. De samenhang tussen de afvalhiërarchie en de minimumstandaard wordt beschreven en hoe met deze twee instrumenten invulling wordt gegeven aan de hierna genoemde uitgangspunten.

Bij het nastreven van een circulaire economie worden de volgende twee uitgangspunten gehanteerd:

Uitgangspunt 1: Zorgen dat materialen behouden blijven voor een volgende toepassing.
Dit betekent sturen naar de vorm van verwerking waarbij zo optimaal mogelijk wordt bijgedragen aan het realiseren van een circulaire economie.

Uitgangspunt 2: Zorgen dat bij afvalverwerking en het hernieuwd toepassen van materialen geen risico’s ontstaan voor milieu en volksgezondheid.
Doel is het bewaken van de kwaliteit van de grondstoffen van de toekomst en zeker stellen dat het in de keten houden van materialen niet leidt risico’s voor milieu en volksgezondheid door verspreiding van verontreinigen.

Deze twee uitgangspunten komen voort uit de doelstellingen van het afvalbeleid op Europees (Kaderrichtlijn afvalstoffen) en nationaal (Wet milieubeheer) niveau. Beide uitgangspunten zorgen voor een veilig, efficiënt en effectief grondstoffenbeheer.

Voor activiteiten met afvalstoffen gelden de regels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Hierin staan verschillende milieubelastende activiteiten voor afvalbeheer, zoals het verwerken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen. Afhankelijk van de activiteiten gelden er diverse algemene regels en voor bepaalde activiteiten met afval geldt ook een vergunningplicht.

Vergunningaanvragen moeten door bevoegd gezag getoetst worden. Bevoegd gezag moet daarbij rekening houden met het CMP. Dit staat in artikel 8.9 lid 2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Dat betekent dat bevoegde gezagen bij het beoordelen van vergunningen het CMP moeten gebruiken als toetsingskader (zie voor verdere toelichting Over de toetsingskaders.

In het CMP is hiervoor de afvalhiërarchie uit de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen verder uitgewerkt. Voor vergunningverlening van voldoende hoogwaardige vormen van afvalverwerking zijn naast 'Instrumenten voor sturing' met name de toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen, Vormen van recycling beoordelen en Minimumstandaard voor verwerking relevant. Daarnaast is in het CMP voor specifieke afvalstoffen het toetsingskader voor hoogwaardige verwerking opgenomen in de Keten- en afvalplannen. Bij het verlenen van de vergunning kunnen voorschriften opgenomen worden, onder andere over het voorkomen en beperken van afval en voor doelmatig afvalbeheer (artikel 8.29 Bkl).

In het Bkl is bepaald dat bevoegde gezagen vergunningen moeten actualiseren als het CMP wordt gewijzigd. In artikel 8.98 lid 2 Bkl staat dat bevoegd gezag binnen een jaar nadat het CMP is gaan gelden, bekijkt of de omgevingsvergunning voldoet aan de minimale hoogwaardigheid van verwerking. Op grond van artikel 8.102 Bkl is het mogelijk om de vergunning in te trekken in verband met 'niet doelmatig afvalbeheer'.

De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) geeft aan dat bij het opstellen van wetgeving en beleidsinitiatieven voor preventie en beheer van afvalstoffen de afvalhiërarchie moet worden gehanteerd. De afvalhiërarchie is opgenomen in artikel 4 van de Kra en is overgenomen in artikel 10.4 van de Wet milieubeheer (Wm).

De Kra en de Wm vormen de basis voor de afvalhiërarchie in het CMP. Het CMP is volledig in lijn met deze wetgeving, maar is op twee punten verfijnd ten opzichte van de versie uit de Kra en de Wm. In het CMP wordt de volgende afvalhiërarchie aangehouden:

De verschillen met de afvalhiërarchie in de Kra en de Wm zijn:

1. De afvalhiërarchie in de Kra kent slechts 1 trede voor recycling, maar in het CMP maken we onderscheid tussen vormen van recycling in stappen c1 en c2. Hier wordt nader op ingegaan in Vormen van recycling beoordelen.
2. De afvalhiërarchie in de Kra kent slechts 1 trede voor verwijdering, maar in het CMP maken we onderscheid tussen vormen van verwijdering in stappen e1 en e2.
   1. Binnen ‘verwijdering’ heeft ‘verbranden als vorm van verwijdering’ beleidsmatig namelijk de voorkeur boven ‘storten’. Dit is daarom in de afvalhiërarchie zoals opgenomen in het CMP tot uiting gebracht.
   2. Daarnaast wordt in de afvalhiërarchie van het CMP expliciet tot uiting gebracht dat ‘lozen’ wordt gezien als een vorm van verwijdering en niet als een vorm van nuttige toepassing. Lozen is niet circulair en wordt in de hiërarchie op hetzelfde niveau als storten ingedeeld. Dit is bedoeld als verduidelijking en betekent niet dat een CMP toetsingskaders voor lozen omvat. ‘Lozen’ komt in enkele afvalplannen van het CMP wel voor in de zin dat het vanuit de hoogwaardigheid van afvalverwerking geen probleem is dat een fractie wordt geloosd, maar het CMP is niet het kader om de feitelijke lozingen te toetsen. Regels over lozen zijn te vinden in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en daarnaast in de Waterwet en het Omgevingsplan.

In onderstaande tekst staat rond het onderwerp hoogwaardige verwerking uitleg over de afvalhiërarchie, de minimumstandaard als invulling ervan, het beoordelen van hoogwaardig verwerken in de praktijk, bijzondere situaties, cascadering en andere relevante aspecten voor afvalverwerking.

De basis voor het maken van onderscheid tussen meer en minder hoogwaardige vormen van verwerken van afvalstoffen is de afvalhiërarchie. Uitgangspunt is “hoe hoger een vorm van verwerking staat in de hiërarchie, hoe hoogwaardiger deze vorm van verwerking is”. Het spreekt voor zich dat dat de meest hoogwaardige vorm van verwerking in beginsel de voorkeur heeft (zie kader) mits dit veilig is voor milieu en volksgezondheid.

In de keten- en afvalplannen in het CMP is voor veel afvalstoffen die in Nederland worden verwerkt een minimumstandaard opgenomen. De minimumstandaard geeft de minimale hoogwaardigheid van verwerken aan en is een specifieke invulling van de afvalhiërarchie voor de afvalstoffen van dat keten- of afvalplan. De minimumstandaard is een referentiepunt bij vergunningverlening voor afvalbeheer: het bevoegd gezag toetst bij aanvragen of initiatieven voor afvalverwerking primair aan de minimumstandaard van het overeenkomende keten- of afvalplan. Zie ook Minimumstandaard voor verwerking voor meer details over het gebruik van de minimumstandaard in het kader van vergunningverlening.

Hieronder worden verschillende situaties beschreven:

De afvalstof heeft een minimumstandaard

Bij de vraag of een bepaalde vorm van verwerking voldoende hoogwaardig is, is eerst van belang of het CMP voor die afvalstof een minimumstandaard heeft. Als het CMP een minimumstandaard heeft voor het betreffende afval, dan volgt uit die minimumstandaard of de vorm van verwerking voldoende hoogwaardig is om een vergunning te kunnen krijgen. De minimumstandaard is een invulling van de afvalhiërarchie en legt in beginsel het minimum vast. Dat betekent dat ook de vormen van verwerking op een hogere trede van de afvalhiërarchie mogen worden vergund (zie het kader voor een voorbeeld). In paragraaf 3.4.4 Enkele bijzondere situaties zijn aspecten opgenomen die in specifieke gevallen tot een ander oordeel kunnen leiden dan direct uit de afvalhiërarchie zou volgen.

Zie ook Minimumstandaard voor verwerking voor meer details over het gebruik van de minimumstandaard in het kader van vergunningverlening. Daar wordt bijvoorbeeld ook ingegaan op de situatie waarin het afval deels op een hogere trede maar ook deels op een lagere trede van de afvalhiërarchie wordt verwerkt.

De afvalstof heeft geen minimumstandaard

Voor afvalstoffen waarvoor het CMP geen minimumstandaard heeft, toetst het bevoegd gezag rechtstreeks aan de afvalhiërarchie. Dit betekent bijvoorbeeld dat een vergunning voor verbranden (als vorm van verwijdering) of hoofdgebruik als brandstof (als vorm van nuttige toepassing) niet verleend wordt wanneer het bevoegd gezag tot het oordeel komt dat voor de betreffende afvalstof recycling mogelijk is. Hierbij kunnen naast de afvalhiërarchie ook zaken als kosten (zie ook Gebruik van het kostencriterium) of beschikbare verwerkingscapaciteit een rol spelen.

Hoogwaardigheid bij grensoverschrijdend transport

Voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen die onder een keten- of afvalplan in het CMP vallen is in die afval- en ketenplannen een toetsingskader opgenomen. Bij het formuleren hiervan is onder meer ook rekening gehouden met de afvalhiërarchie. Voor afvalstoffen die niet onder een afval- of ketenplan vallen, toetst het bevoegd gezag – in dit geval de Inspectie Leefomgeving en Transport – zelf direct aan de afvalhiërarchie om vast te stellen of de voorgenomen grensoverschrijdende transport voor de betreffende afvalstoffen als voldoende hoogwaardig kunnen worden aangemerkt.

1. In specifieke gevallen is in de minimumstandaard bepaald dat verwerking hoger op de afvalhiërarchie dan de minimumstandaard niet of slechts onder voorwaarden voor een vergunning in aanmerking komt. Zo wordt in specifieke gevallen bijvoorbeeld gekozen voor verbranden of storten en recycling expliciet niet toe te staan om verspreiding van verontreinigingen te voorkomen. Dit wijkt dus af van de algemene regel van punt 1 (zie hiervoor) dat de minimumstandaard altijd het minimum is en dat hoger op de afvalhiërarchie ook kan worden vergund.
2. In specifieke gevallen kunnen de kosten van een verwerking een reden zijn om alsnog het verwerken op een lagere trede van de afvalhiërarchie toe te staan. Hetzelfde geldt voor de aanwezigheid van zeer zorgwekkende stoffen. Ook dit kan in specifieke gevallen reden zijn om alsnog verwerking op een lagere trede van de afvalhiërarchie toe te staan. Nadere uitwerking hiervan staat in Gebruik van het kostencriterium en in de Keten- en afvalplannen van het CMP.
3. In bepaalde gevallen kan met een mLCA worden aangetoond dat een vorm van verwerking die volgens de afvalhiërarchie minder hoogwaardig is, toch mag worden vergund omdat de milieu-impact niet groter is dan die van de minimumstandaard.

In de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB) en de Leidraad maken van mLCA (pdf, 1.4 MB) zijn deze drie bijzondere situaties uitgewerkt.

Bij biotische grondstoffen wordt vaak de term cascadering gebruikt wanneer sprake is van meerdere vormen van verwerking bij biotische afvalstoffen. Cascadering is een nadere uitwerking van delen van de afvalhiërarchie specifiek voor biotische afvalstromen. In onderstaand kader staat een korte toelichting op de verschillende vormen van cascadering die worden onderscheiden.

Van belang is dat ook voor biotische grondstoffen het in bovenstaande paragrafen beschreven werkwijze onverkort geldt. In het CMP wordt niet expliciet gestuurd volgens de terminologie van cascadering. Oftewel, eerst moet getoetst worden aan de minimumstandaard en zonder minimumstandaard moet getoetst worden aan de afvalhiërarchie.

Naast het toetsen van de minimale hoogwaardigheid van verwerkingstechnieken is ook het mengen van afvalstoffen direct van invloed op hoogwaardige verwerking. Het toetsingskader daarvoor is uitgewerkt in Mengen van afvalstoffen en in de Keten- en afvalplannen. Voor de producenten van afval geldt Gescheiden houden bedrijfsafval en gevaarlijk afval.

Hoogwaardige verwerking van afvalstoffen betekent ook dat wordt gezorgd dat de omgeving van de verwerkingsinstallatie niet onnodig wordt vervuild. Voor een groot deel wordt hierin voorzien door wettelijke en vergunningtechnische eisen aan emissies naar lucht, water en bodem. Maar bij het voorkomen van vervuiling hoort ook het beperken van verstuiven en verwaaien van delen van het afval. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning bestaat de mogelijkheid om voorschriften op te nemen voor het schoon houden van de omgeving van de locatie waar het afval verwerkt wordt (artikel 8.29 Bkl). Aan vergunningen voor handelingen met afvalstoffen worden indien nodig voorschriften verbonden voor het schoonhouden van de omgeving. Dit wordt in ieder geval altijd expliciet overwogen. Verder kijken vergunningverleners (ook) bij andere activiteiten dan afvalverwerking naar het gebruik van grondstoffen en het voorkomen van afval. Zie hiervoor Grondstoffengebruik en afvalpreventie.

Daarnaast is het opruimen van afval rond de activiteit verplicht vanwege gemeentelijke regels. In het tijdelijke deel van het Omgevingsplan (de zogenaamde bruidsschat) staat dat met het oog op het doelmatig beheer van afvalstoffen binnen een straal van 25 meter rond de begrenzing van de locatie waarop de activiteit wordt verricht, zo vaak als nodig etenswaren, verpakkingen, sport- of spelmaterialen, of andere materialen worden verwijderd die van de activiteit afkomstig zijn. Het toetsingskader hiervoor voor gemeenten staat in Decentrale regels.

Bij het beoordelen van een vergunningaanvraag of een kennisgeving houdt het bevoegd gezag rekening met onderstaande toetsingskader:

1. De minimumstandaarden in het CMP zijn de invulling van de afvalhiërarchie voor specifieke afvalstoffen. Bevat het CMP een minimumstandaard, dan toetst de vergunningverlener daar aan en niet direct aan de afvalhiërarchie.
2. In gevallen waarin het CMP geen minimumstandaard kent, hanteren vergunningverleners de afvalhiërarchie zelf als toetsingskader. Hierbij beoordeelt de vergunningverlener welk niveau op de afvalhiërarchie technisch en praktisch mogelijk is en dan worden vergunningen voor verwerking volgens een lagere trede op de afvalhiërarchie niet verleend.
3. Valt een afvalstof onder een afval- of ketenplan dan hanteert de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) het daarin opgenomen toetsingskader voor import en export. Valt een afvalstof niet onder een afval- of ketenplan van het CMP dan toets ILT zelf op basis van de afvalhiërarchie of de beoogde verwerking in het land van bestemming voldoende hoogwaardig is.
4. In alle vergunningen voor activiteiten met afvalstoffen wordt expliciet overwogen om voorschriften op te nemen over het opruimen van zwerfafval ten gevolge van de betreffende activiteit in de omgeving van de locatie waar de activiteit wordt uitgevoerd.

Verder zijn gerelateerde toetsingskaders te vinden in:

• de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB), en
• de Leidraad maken van mLCA (pdf, 1.4 MB).

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Op dit moment worden er geen ontwikkelingen voorzien die kunnen leiden tot wijzigingen in de toetsingskaders van dit onderwerp.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.

De volgende leidraden zijn ontwikkeld om bepaalde aspecten over werken met de minimumstandaard in te vullen:

• De Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB)
• De Leidraad maken van mLCA (pdf, 1.4 MB)