Asfalt

Dit deel van het plan beschrijft hoe bedrijven asfalt moeten verwerken en wat daarbij de aandachtspunten zijn. Het bevat het toetsingskader voor het bevoegd gezag voor het vergunnen van het verwerken van deze afvalstoffen en het toetsingskader voor het toestaan van grensoverschrijdend transport door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Bevoegde instanties moeten bij het nemen van besluiten rekening houden met het CMP en dus met deze toetsingskaders (artikel 10.14 van de Wet milieubeheer).

De primaire doelgroepen waarvoor dit plan geschreven is, zijn zowel de bedrijven die deze afvalstoffen verwerken of grensoverschrijdend transporteren als het bevoegd gezag dat voor deze activiteiten toestemming moet verlenen. Die toestemming wordt verleend in een omgevingsvergunning voor het verwerken van de afvalstoffen of met een beschikking op een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport. Voor de omgevingsvergunning zijn gemeenten en provincies het bevoegd gezag (namens hen vaak een omgevingsdienst). Voor de beschikking op de kennisgeving is dat de minister (namens de minister de ILT).

Omdat dit deel primair geschreven is voor afvalverwerkende bedrijven en het bevoegd gezag, worden specifieke technische en juridische termen gebruikt. Voor het lezen van dit deel is daarom een bepaalde mate van kennis over de afvalwetgeving, het proces van vergunningverlening en de regels voor grensoverschrijdend transport vereist. Voor lezers die niet tot de primaire doelgroep behoren en toch meer informatie over het verwerken van deze afvalstof willen lezen, zijn met name de paragrafen met toelichting interessant (paragraaf 4 en verder).

De bepalingen van dit afvalplan gelden voor de volgende afvalstoffen:

Zie ook paragraaf 4 Toelichting op de afbakening. Onderdeel daarvan is een overzicht van afvalstoffen die lijken op de afvalstoffen van dit afvalplan, maar vallen onder andere afval- of ketenplannen.

Om materialen beschikbaar te houden voor de economie is het van belang om afvalstoffen zo hoogwaardig mogelijk te verwerken. Voor hoogwaardige verwerking of vanuit de zorg voor mens en milieu is het soms nodig om verontreinigingen af te scheiden of afvalstoffen integraal te verwijderen. Voor de gewenste verwerking kan het noodzakelijk zijn om afvalstoffen gescheiden te houden. Onderstaande paragrafen gaan in op de volgende aspecten die van belang zijn het bij het vergunnen van het verwerken van asfalt:

• mengen van afvalstoffen (paragraaf 2.1)
• de minimumstandaard (paragraaf 2.2)

Mengen is in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) aangewezen als een milieubelastende activiteit waarvoor in bepaalde gevallen een vergunning nodig is. Het gaat zowel over het mengen van afvalstoffen onderling als over het mengen met niet-afvalstoffen. Ook bij het samenvoegen binnen één afvalcategorie kan sprake zijn van mengen en kan een vergunningplicht gelden.

De Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB) is een hulpmiddel om na te gaan of voor het mengen een vergunning is vereist. Daarnaast wordt in Immobilisaat, vulstof of toeslagmateriaal beschreven wanneer een vergunning is vereist voor de productie van bouwstoffen uit afvalstoffen.

De afvalcategorieën uit bijlage II van Bal vormen de basis voor het gescheiden houden van afval en voor de vergunningplicht voor het mengen van afvalstoffen. Correct gescheiden houden van afvalstoffen waarborgt een latere (hoogwaardige) verwerking volgens de minimumstandaard. De minimumstandaard is daarom de basis voor de indeling in deze categorieën.

Onderstaande tabel verduidelijkt welke afvalstoffen onder welke afvalcategorie vallen.

De wettelijke regels over hoe deze bedrijven hun afvalstoffen gescheiden moeten houden staan in paragraaf 5.1.1  Gescheiden houden van afvalstoffen.

Het bevoegd gezag toetst een vergunningaanvraag voor het mengen aan Mengen van afvalstoffen en de daarin opgenomen toetsingskaders.

Dit plan bevat voor asfalt de volgende specifieke bepalingen waarmee het bevoegd gezag in afwijking van de algemene toetsingskaders rekening moet houden.

De Toelichting op mengen van afvalstoffen in paragraaf 5.1.2 geeft aan wat zowel de wetgeving als de toetsingskaders van het CMP concreet betekenen voor het vergunnen van het mengen van asfalt.

Het verwerken van asfalt moet plaatsvinden in overeenstemming met onderstaande minimumstandaard(en). Dit betekent dat het bevoegd gezag ook voor hoogwaardiger vormen van verwerken vergunning kan verlenen, tenzij de minimumstandaard hiervoor specifieke beperkingen bevat.

Het bevoegd gezag kan alleen vergunning verlenen voor het verwerken van de afvalstoffen op een manier die laagwaardiger is dan de minimumstandaard als sprake is van uitzonderingsgevallen, zoals bijvoorbeeld bij calamiteiten of de aanwezigheid van bepaalde ZZS. Zie ook de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

De volgende minimumstandaarden gelden voor het verwerken van asfalt:

Wat bovenstaande minimumstandaard(en) betekenen in relatie tot hoogwaardige verwerking staat beschreven in paragraaf 5.2 Toelichting op de minimumstandaard.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Bovenstaande minimumstandaard houdt rekening met de aanwezigheid van PAK. Het kan zijn dat ook andere ZZS in de afvalstof zitten. Zowel de beschreven wetgeving over, als de toetsingskaders voor Mengen van afvalstoffen en ZZS en overige zorgstoffen kunnen beperkingen stellen aan het verwerken van afvalstoffen met ZZS. Bij het beoordelen of een verwerking kan worden vergund, betrekt het bevoegd gezag ook deze onderwerpen. In paragraaf 5.3 ZZS en overige zorgstoffen staat meer informatie en een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn.

Onderstaand toetsingskader is gebaseerd op Grensoverschrijdend transport. Daarin staat het algemene toetsingskader, de bezwaargronden en de bijbehorende procedures voor het grensoverschrijdend transport (verder: overbrenging) van afvalstoffen vanuit of naar Nederland die de ILT hanteert in het kader van de Europese verordening voor de overbrenging van afvalstoffen (EVOA).

In dit afvalplan is bovenstaande uitgewerkt tot een specifiek toetsingskader voor het beoordelen of het overbrengen van afvalstof is toegestaan. Indien dit specifieke toetsingskader afwijkt van het bepaalde in 'Grensoverschrijdend transport', dan gaat het toetsingskader van dit afvalplan voor.

Op 20 mei 2024 is de gewijzigde Verordening (EU) 2024/1157 in werking getreden. De gewijzigde EVOA (hierna nEVOA) treedt gefaseerd in werking. Tot 20 mei 2026 zijn de bepalingen van Verordening (EU) 1013/2006 nog van toepassing op het overbrengen van afval. In Grensoverschrijdend transport wordt hier verder op ingegaan. Wanneer het daar specifiek gaat over bepalingen uit de gewijzigde EVOA, is dit aangeduid met ‘nEVOA’. In de overige gevallen staat er enkel ‘EVOA’. Als de oude en nieuwe bepalingen dezelfde zijn maar bijvoorbeeld de artikelen anders genummerd zijn, dan is het artikel uit de gewijzigde EVOA als uitgangspunt genomen en het artikel uit de nog niet gewijzigde EVOA tussen haakjes gezet.

Algemeen

In de regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 7 oktober 2021, nr. IENW/BSK-2021/256931, is de hierboven beschreven PAK10-norm in de Regeling Europese afvalstoffenlijst (gehalte PAK10 hoger dan 75 mg/kg) als grenswaarde bepaald voor aanmerking als ‘gevaarlijk afval’. De bijbehorende euralcode is 17 03 01*.

De EVOA bevat een bepaling dat voor afvalstoffen die zijn aangemerkt als ‘gevaarlijk afval’ de kennisgevingsprocedure van toepassing is, ook als deze afvalstoffen vermeld staan op de lijst waarvoor geen kennisgeving nodig is.

Tot 20 mei 2026 gelden de (meeste) bepalingen van de ongewijzigde EVOA. Hierin bepaalt artikel 3, lid 3 dat afvalstoffen van de ‘groene lijst’ in uitzonderlijke gevallen worden behandeld als afval van de ‘oranje lijst’ wanneer zij gevaarlijke eigenschappen vertonen, als bedoeld in bijlage III van de Kra. In de gewijzigde EVOA staat dezelfde bepaling, in een gewijzigde bewoording, in artikel 4, lid 2, punt e (i).

De grenswaarde van 75 mg/kg PAK10 vervangt hiermee in Nederland de grenswaarde van 50 mg/kg benzo(a)pyreen voor de groene-lijstcode B2130, die vermeld staat in een voetnoot in bijlage V van de EVOA. Dit betekent dat export voor asfalt met meer dan 75 mg/kg PAK10 moet worden aangevraagd via een kennisgevingsprocedure, bij de ILT. Door deze verplichting kan de ILT vooraf toetsen of in het buitenland thermische verwerking plaatsvindt waarbij de PAK’s worden vernietigd, en waarbij de minerale fractie van het asfalt wordt gerecycled.

Mate van nuttige toepassing / elke mate van storten of anderszins verwijderen

Wanneer in onderstaande tekst wordt gesproken over ‘de mate van nuttige toepassing’ heeft dat betrekking op de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden. Dit geldt ook voor de zinsnede ‘elke mate van storten of anderszins verwijderen’. Ook dan gaat het over de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden.

Paragraaf 4.2.2 Mate van nuttige toepassing van 'Grensoverschrijdend transport' bevat het toetsingskader voor het bepalen wanneer de mate van nuttige toepassing de overbrenging niet rechtvaardigt indien voor een afvalstof de haalbare mate van nuttige toepassing niet is gedefinieerd  in het keten- of afvalplan.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Als in de afvalstoffen die worden overgebracht ZZS voorkomen, kan het nodig zijn om van onderstaande toetsingskader af te wijken. Bijvoorbeeld als er POP’s inzitten waardoor de POP-verordening beperkingen stelt aan het verwerken. Paragraaf 5.3 ZZS en overige zorgstoffen van dit plan geeft een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn. In ZZS en overige zorgstoffen staat een overzicht van de wetgeving rond het verwerken van afvalstoffen met ZZS en staan toetsingskaders wanneer een verwerking doelmatig is. Dit kan ook van belang zijn bij het beoordelen van een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport.

Reikwijdte van het toetsingskader, bezwaargronden en voorwaarden

Onderstaand toetsingskader geldt voor alle deelstromen voor asfalt zoals benoemd in De minimumstandaard van dit afvalplan. Waar nodig benoemt het toetsingskader bepaalde deelstromen afzonderlijk, omdat daarvoor afwijkende bepalingen of voorwaarden gelden.

Het toetsingskader geldt voor de volgende overbrengingen:

• het overbrengen van afval binnen de Europese Unie, en
• invoer van buiten de Europese Unie en uitvoer naar buiten de Europese Unie, tenzij toetsing aan de EVOA al direct leidt tot bezwaar, zie paragraaf 3.3.1 Verbodsbepalingen in 'Grensoverschrijdend transport'.

Het toetsingskader geeft aan wanneer een overbrenging niet is toegestaan en of er specifieke bepalingen gelden. In alle overige gevallen is de overbrenging wel toegestaan. In de eerste tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor nuttige toepassing’ (artikel 12 EVOA). In de tweede tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor verwijderen’ (artikel 11 EVOA). Voor het overbrengen voor verwijderen geldt vanaf 21 mei 2026 dat artikel 11 nEVOA van toepassing is. Vanaf deze datum verlenen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming geen toestemming voor een overbrenging voor verwijderen, tenzij aan alle voorwaarden uit artikel 11 lid 1 onder a tot en met h en/of artikel 11 lid 2 nEVOA is voldaan. Zie ook Grensoverschrijdend transport.

Dit deel van het plan geeft toelichting op de toetsingskaders. Ook geeft het aanvullende informatie die van belang kan zijn bij het nemen van besluiten over het verwerken of het grensoverschrijdend transport.

Het gehele plan, en dus ook deze toelichting, gaat over afvalstoffen. Daarom is ook de vraag belangrijk wanneer sprake is van een afvalstof of niet. In paragraaf 6.1 Afvalstof of niet-afvalstof staat hierover specifieke informatie.

Asfalt komt vrij bij de renovatie of vervanging van wegen. Het afvalplan onderscheidt twee soorten asfalt: PAK-arm (teervrij) asfalt en PAK-rijk (teerhoudend) asfalt. PAK-arm asfalt bestaat uit een mengsel van grind, steenslag (incidenteel fosforslak of staalslak), zand, vulstof en bitumen als bindmiddel. Bitumen is een product van aardoliedestillatie. Het bindmiddel van PAK-rijk asfalt is teer. Het wordt ook wel als steenkoolteer aangeduid, maar tussen steenkool­teer en de teer die in asfalt is gebruikt zitten enkele bewerkings­stappen. Steenkool­teer is een bijproduct van de productie van cokes uit steenkool. Het is een grondstof voor de productie van een breed scala aan koolwaterstoffen.

Polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK)

Teer is rijk aan polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s). Bitumen bevat ook PAK’s, maar aanmerkelijk minder dan teer. PAK’s vormen een risico voor de volksgezondheid en het milieu. Enkele PAK’s zijn aangemerkt als kankerverwekkend. Teer bevat nog een grote variëteit aan andere koolwaterstoffen die schadelijk voor mens en milieu kunnen zijn. Teer als geheel is in de internationale regelgeving aangemerkt als kankerverwekkend (o.a. in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels, vaak aangeduid als de CLP-verordening).  Asfalt met een hoog gehalte aan teer bevat daarnaast nog andere stoffen zoals fenol en soms zware metalen.

Vóór 1991 is teer gebruikt in de wegenbouw. Vrijgekomen teerhoudend asfalt(granulaat) is hierbij toegepast in nieuw asfalt en in wegfunderingen, vaak vermengd met ander steenachtig materiaal. Sinds 1991 is in Nederland toepassing van teer in de wegenbouw gestopt. Sinds 2001 is ook de toepassing van vrijgekomen teerhoudend asfalt in wegfunderingen niet meer toegestaan. In grote delen van het Nederlandse wegennet zijn nog oude teerhoudende lagen aanwezig. Bij wegonderhoud kan dit vrijkomen.

Of asfalt teer bevat, wordt bepaald aan de hand van de concentratie van een of meer PAK’s. In Nederland wordt hiervoor gebruik gemaakt van de som van de concentraties van tien PAK’s die bij chemische analyse goed te onderscheiden zijn, de zogeheten groep “PAK10”. De grenswaarde voor het gehalte PAK10 waarboven asfalt in Nederland als teerhoudend wordt aangemerkt is 75 mg/kg (droge stof). In plaats van teerhoudend en teervrij worden in de regelgeving de aanduidingen PAK-rijk en PAK-arm gebruikt:

• Asfalt is PAK-arm als de concentratie PAK10 kleiner of gelijk is aan 75 mg/kg droge stof.
• Asfalt is PAK-rijk als de concentratie PAK10 groter is dan 75 mg/kg droge stof.

Deze norm sluit aan bij de maximale samenstellings­waarden voor bouwstoffen in Bijlage A van de Regeling bodemkwaliteit. De maximale samenstellings­waarden zijn opgesteld voor stoffen die vaak in bouwstoffen (waaronder asfalt) voorkomen en die invloed hebben op de kwaliteit van de bodem.

In uitzonderlijke situaties kan PAK-arm asfalt toch gevaarlijk afval zijn. Het asfalt is dan niet vanwege de aanwezigheid van teer, maar vanwege specifieke andere verontreinigingen gevaarlijk afval. Dit asfalt moet verwerkt worden volgens de minimumstandaard van PAK-arm asfalt tenzij de specifieke andere verontreinigingen maken dat het asfalt onder een ander afvalplan valt. Zo valt asfalt dat verontreinigd is met asbest onder het Afvalplan asbesthoudend afval.

CROW-publicatie 210

CROW-publicatie 210 ‘Richtlijn omgaan met vrijgekomen asfalt’ voorziet in de uitvoering van het Nederlandse beleid om vrijkomend teerhoudend asfalt te identificeren, te administreren en gescheiden te laten afvoeren naar een installatie voor thermische verwerking. De basis is de norm 75 mg PAK10 per kg droge stof. CROW-publicatie 210 is met inbreng van alle stakeholders opgesteld en daarmee algemeen geaccepteerd. CROW-publicatie 210 wordt gehanteerd door alle partijen die betrokken zijn bij wegonderhoud in Nederland. De door wegbeheerders opgestelde bestekken schrijven navolging van CROW-publicatie 210 voor. Uitvoerende bedrijven werken volgens de betreffende voorschriften.

CROW-publicatie 210 beschrijft de processen waarmee voorafgaand aan het wegfrezen of opbreken van asfalt van bestaande wegverhardingen, aan de hand van boorkernen kan worden vastgesteld of sprake is van PAK-rijk asfalt. PAK-rijke lagen worden met een marge gefreesd en als gevaarlijk afval met euralcode 17 03 01* afgevoerd. Bij het opbreken van asfaltverhardingen (in de vorm van schollen of brokken) waarbij teerhoudende lagen zijn geconstateerd, maar waarbij die niet separaat verwijderd (kunnen) worden, wordt de hele op te breken asfaltconstructie als PAK-rijk asfalt beschouwd.

PAK-rijk asfalt is altijd gevaarlijk afval

Sinds de Regeling Europese afvalstoffenlijst en de (toenmalige) Activiteitenregeling milieubeheer (nr. IENW/BSK-2021/256931) op 16 oktober 2021 zijn aangepast, is al het vrijkomende asfalt met een gehalte PAK10 hoger dan 75 mg/kg aan te merken als gevaarlijk afval (euralcode 17 03 01*). In praktijk is dit materiaal dat op basis van CROW-publicatie 210 apart wordt gefreesd.

Teer in = teer uit

De aanmerking als PAK-rijk (teerhoudend) asfalt is definitief: een partij mag niet op basis van een nieuwe analyse, bij wijze van herkeuring bijvoorbeeld in een tussenopslag­locatie, als PAK-arm (euralcode 17 03 02) geclassificeerd worden. Maatgevend voor het onderscheid tussen PAK-rijk en PAK-arm asfalt zijn de door een geaccrediteerd laboratorium verrichte metingen aan materiaal van boorkernen uit de verharding, conform in de CROW-publicatie 210 beschreven onderzoek. Voor alle transport en tussenopslag van PAK-rijk (teerhoudend) asfalt in de keten van wegbeheerder tot thermische verwerkings­installatie geldt “teer in = teer uit”.

Afvalstoffen die vergelijkbaar zijn, maar onder andere plannen vallen

Onderstaande afvalstoffen zijn enigszins vergelijkbaar met de afvalstoffen uit dit plan, maar vallen onder andere plannen (niet limitatief):

Euralcodes die een relatie hebben met dit plan (indicatief)

De volgende euralcodes kunnen betrekking hebben op afval dat valt onder de reikwijdte van dit afvalplan: 170301*; 170302; 170303*.

Deze opsomming is indicatief. Euralcodes kunnen namelijk relevant zijn voor meerdere keten- of afvalplannen. Uitsluitend de Afbakening van paragraaf 1 van dit afvalplan bepaalt wat onder dit plan valt en niet deze opsomming van euralcodes. Zie de Handreiking Eural (pdf, 4.3 MB) om de juiste euralcode voor een afvalstof te bepalen.

Onderstaande twee paragrafen geven toelichting bij paragraaf 2 van dit afvalplan die gaat over het gescheiden houden en mengen van afvalstoffen en over de minimumstandaard.

Voor mengen is in veel gevallen een vergunning nodig (zie de Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB)). De minimumstandaard en de afvalcategorieën uit bijlage II van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) vormen de basis voor de regels voor het gescheiden houden van afvalstoffen. In paragraaf 2.1.2 Vergunnen van mengen is het toetsingskader opgenomen voor het vergunnen van het mengen van asfalt. Wanneer sprake is van ‘mengen’ staat beschreven in paragraaf 4.1 Definitie van mengen in 'Mengen van afvalstoffen'.

Onderstaand overzicht vat samen wanneer bedrijven of andere doelgroepen een verplichting hebben rond het gescheiden houden van asfalt. Soms is het een directe wettelijke verplichting en soms een afgeleide van het feit dat mengen een milieubelastende activiteit is. Wil iemand die een plicht heeft om afvalstoffen gescheiden te houden deze toch samenvoegen, dan is sprake van mengen.

Bij het verwerken van afval vindt vaak ook mengen plaats met ander afval of met niet-afval. Voor het beoordelen van mengen zijn de bepalingen en de toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen de basis. Daar moet het bevoegd gezag altijd rekening mee houden.

In Mengen van afvalstoffen komt een aantal specifieke situaties van mengen aan bod, zoals bijvoorbeeld:

• paragraaf 4.2.2 Mengen van gevaarlijk afval
• paragraaf 4.2.4 Mengen van POP-houdende afvalstoffen en/of paragraaf 4.2.3 Mengen van afvalstoffen die PBT- of zPzB-stoffen of stoffen van ‘gelijkwaardige zorg’ bevatten
• paragraaf 4.2.5 Mengen voorafgaand aan of tijdens storten
• paragraaf 4.2.6 Mengen en bouwstoffen

Daarnaast bevat Immobilisaat, vulstof of toeslagmateriaal specifieke toetsingskaders voor het recyclen tot bouwstoffen.

Kijk altijd bij alle toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen en van Immobilisaat, vulstof of toeslagmateriaal of deze op het mengen van asfalt van toepassing zijn.

De essentie van het vergunnen van het mengen van afvalstoffen is dat verwerking conform de minimumstandaard mogelijk moet blijven na het mengen. Voor asfalt betekent dat het volgende:

• Het bevoegd gezag kan in afwijking van de bepalingen uit Mengen van afvalstoffen geen vergunning verlenen voor het verlagen van de concentraties PAK10 in asfalt tot 75 mg/kg droge stof of lager door mengen of verdunnen van PAK-rijk asfalt. Dit is een afwijking, omdat het aanvullende eisen op de minimumstandaard betreft.
• Conform paragraaf 4.2.1 Mengen van afvalstoffen kan vergunning worden verleend voor het mengen van PAK-rijk asfalt binnen categorie 40A voor zover het gaat om afvalstoffen die in een zelfde installatie thermisch verwerkt worden, waarbij de PAK’s worden vernietigd en het resterende materiaal wordt gerecycled. Onder dezelfde voorwaarden kan het gezamenlijk thermisch verwerken van PAK-rijk dakafval (44A en 44B) met PAK-rijk asfalt (40A) worden vergund.
• Het mengen van asfalt met cement tot een bouwstof (vb. als vulstof of toeslagstof) of tot een immobilisaat is niet toegestaan voor asfalt waarin meer dan 75 mg/kg aan PAK10 zit (afvalcategorie 40A).
• Het mengen van PAK-arm asfalt, dat zelf niet voldoet aan de kwaliteitseisen voor niet-vormgegeven bouwstoffen van de Regeling bodemkwaliteit 2022, met niet-afvalstoffen tot bouwstof kan worden vergund als dit voldoet aan het toetsingskader van Immobilisaat, vulstof of toeslagmateriaal.
• Het gezamenlijk verwerken van bijvoorbeeld PAK-arm dakafval (45) met PAK-arm asfalt (41) kan worden vergund zolang het geheel wordt gerecycled (inclusief de bitumen).
• Het bevoegd gezag kan geen vergunning verlenen voor het mengen van afval met PAK boven de grenswaarde voor PAK10 (categorie 40A) en onder de grenswaarde voor PAK10 (categorie 41 of 112A), tenzij het mengsel alsnog van PAK wordt ontdaan via thermische verwerking en het resterende materiaal wordt gerecycled.
• Het bevoegd gezag kan alleen vergunning verlenen voor het mengen van PAK-arm asfalt van afvalcategorie 41 met afvalcategorie 112A met als doel de afvalstoffen te recyclen, als bij het verwerken de aanwezige gevaarlijke stoffen worden afgebroken, verwijderd of afgescheiden (in een mate waardoor de resterende concentratie onder de grens voor gevaarlijk afval ligt). Een voorbewerking die leidt tot verbranden van de gevaarlijke stoffen kan eveneens vergund worden.
• Het bevoegd gezag kan in afwijking van Mengen van afvalstoffen alleen vergunning verlenen voor het mengen van het PAK-arm asfalt (afvalcategorie 112A) met andere afvalstoffen van afvalcategorie 112A of 112B als alle te mengen afvalstoffen volgens hun minimumstandaard verwerkt worden.

De onderstaande tabel vat de verwerkingsopties samen die op basis van de minimumstandaard vergund kunnen worden. De paragrafen onder de tabel geven meer uitleg en detail op die verschillende verwerkingsopties en geven ook meer informatie over de minimumstandaard uit paragraaf 2.

Voor PAK-rijk asfalt is voorbereiden voor hergebruik niet toegestaan op basis van de minimumstandaard, omdat de aanwezige PAK moeten worden vernietigd. In principe kan ook bij PAK-arm asfalt geen sprake zijn van voorbereiden voor hergebruik, omdat er altijd sprake zal zijn van meer dan een eenvoudige handeling dan schoonmaken, controleren of repareren voordat het asfalt opnieuw als asfalt kan dienen. Er moet nader onderzocht worden in hoeverre bij de in paragraaf 6.1 Afvalstof of niet-afvalstof genoemde technieken sprake kan zijn van voorbereiden voor hergebruik van PAK-arm asfalt. Zie ook Afvalstof of niet-afvalstof voor meer informatie over de afvalstatusbeoordeling.

Zowel van PAK-arm (teervrij) als PAK-rijk (teerhoudend) asfalt kan in ieder geval het minerale deel gerecycled worden en dat gebeurt ook. Het Nationale Programma Circulaire Economie bevat het doel om in 2030 minimaal 95 procent van het vrijkomende asfalt hoogwaardig te recyclen. Dit percentage stemt overeen met het minerale gedeelte van asfalt.

Hieronder wordt ingegaan op de recycling van PAK-arm asfalt en PAK-rijk asfalt.

PAK-arm asfalt

PAK-arm asfalt wordt gegranuleerd en als asfaltgranulaat gerecycled in wat men noemt ‘PR asfalt’ in asfaltcentrales. PR staat voor ‘Partiële Recycling’. Dat betekent dat een deel van de grondstoffen van asfalt is vervangen door asfaltgranulaat. De recycling van PAK-arm asfaltgranulaat vindt plaats bij temperaturen tussen de 100 en 200° C, zodat de bitumen niet verbrand wordt, maar ook gerecycled in het nieuwe asfalt.

Asfaltgranulaat kan worden gerecycled in PR asfalt als het resulterende mengsel (het nieuwe asfalt) voldoet aan zowel de milieutechnische als civieltechnische eisen. Momenteel wordt ongeveer 35-40% van de grondstoffen voor de productie van nieuw asfalt vervangen door vrijgekomen asfaltgranulaat (RoyalHaskoning DHV, 2022).

PAK-rijk asfalt

In Nederland moet PAK-rijk asfalt zodanig verwerkt worden dat de PAK-houdende fractie (teer) vernietigd wordt voordat recycling mag plaatsvinden. Alle vormen van thermische verwerken waarbij de PAK-houdende fractie vernietigd wordt, de energie-inhoud of de koolstof-inhoud ervan benut wordt en de minerale fractie (ongeveer 95% van het teerhoudende asfalt) gerecycled wordt, zijn op basis van de minimumstandaard toegestaan.

Vanwege de kankerverwekkende eigenschappen van teer (met name door erin aanwezige PAK’s) moet teer vernietigd worden. Dit gebeurt door het asfalt thermisch te verwerken. Dit kan op de volgende wijzen:

• verbranden,
• pyrolyse,
• vergassen.

De producten die ontstaan tijdens het thermisch verwerken moeten benut worden. Zo moeten bijvoorbeeld de pyrolyseproducten (olie, vluchtige koolwaterstoffen en koolmonoxide) worden ingezet als vervanging van fossiele koolstof (aardgas, aardolie). Bij het verbranden komt de energie-inhoud van de PAK-houdende fractie (teer) vrij als warmte. Deze energie kan worden benut door bijvoorbeeld elektriciteit te leveren aan het net of stoom aan een nabije industriële installatie. De minerale fractie die overblijft na het thermisch verwerken bestaat uit grind, zand en fijnkorreliger materiaal. Deze fracties worden gescheiden en voornamelijk ingezet bij de productie van beton en asfalt.

Als de PAK-houdende fractie van het PAK-rijke asfalt is vernietigd, moet de minerale fractie gerecycled worden. Dit is een voorwaarde om te voldoen aan de minimumstandaard.

De Regeling bodemkwaliteit 2022 staat niet toe dat teerhoudend asfalt als bouwstof wordt toegepast, ook niet door immobilisatie in beton. Door dit beleid verdwijnt teer op den duur uit de asfaltstroom en wordt voorkomen dat andere materiaalstromen (zoals funderings­materiaal) met teer verontreinigd raken.

Inzet in noodzakelijke voorzieningen op stortplaatsen

De minimumstandaard staat recycling van PAK-arm asfalt op stortplaatsen toe. Het gebruik van PAK-arm asfalt als bouwstof op een stortplaats is alleen aan te merken als recycling als:

• de afvalstoffen worden gebruikt voor de aanleg van noodzakelijke voorzieningen op de stortplaats; én
• de afvalstoffen in de plaats komen van andere materialen of componenten die voor die functie hadden moeten worden gebruikt; én
• de betreffende voorzieningen niet met ter verwijdering aangeboden stortmateriaal kunnen worden gerealiseerd omdat ze bijvoorbeeld niet worden aangeboden.

In alle andere gevallen is sprake van storten. Storten is voor PAK-arm asfalt in strijd met de minimumstandaard.

Daarnaast geldt voor het toestaan van de inzet als bouwstof op stortplaatsen dat:

• het moet gaan om materiaal dat voldoet aan de kwaliteitseisen van het Bbk (zie paragraaf 4.123 van het Bal; én
• wordt voldaan aan paragraaf 3.3.2 Nuttige toepassing op stortplaatsen van 'Storten binnen een circulaire economie' en paragraaf 1.8.4.1. 'Gebruik in een stortplaats' van de Leidraad indelen verwerkingshandelingen (pdf, 1.7 MB).

Andere nuttige toepassing van PAK-arm asfalt is niet toegestaan. PAK-arm asfalt moet integraal worden gerecycled.

Voor PAK-rijk asfalt vereist de minimumstandaard dat de PAK-houdende fractie vernietigd wordt en de minerale fractie gerecycled. Bovendien staat in de minimumstandaard dat

• de energie-inhoud bij verbranding moet worden benut of,
• de koolwaterstoffen nuttig moeten worden toegepast bij pyrolyse of vergassen.

Het verbranden van PAK-arm asfalt is op basis van de minimumstandaard niet toegestaan. Zowel de bitumen als de minerale fractie moeten beiden gerecycled worden.

PAK-rijk asfalt mag alleen thermisch verwerkt worden onder voorwaarde dat:

• de aanwezige PAK worden vernietigd, en
• zeker is dat de minerale fractie uiteindelijk wordt gerecycled, en
• de energie-inhoud wordt benut of de gevormde koolwaterstoffen nuttig worden toegepast.

Op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa), artikel 1, eerste lid, categorie 34, geldt zowel voor niet-teerhoudend (PAK-arm) asfalt (op grond van 34a) als voor teerhoudend (PAK-rijk) asfalt (op grond van 34b) een stortverbod.

Van de ZZS in onderstaande tabel is bekend (bron ) dat ze in asfalt kunnen voorkomen in concentraties boven de waarde die is opgenomen in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’. Als dat het geval is, moet bij het beoordelen van de vergunbaarheid van een nuttige toepassing van de afvalstof dit toetsingskader betrokken worden.

Regels voor specifieke ZZS

Voor veel zorgstoffen gelden Europese regels. Bevat een afvalstof een stof die onder het Verdrag van Stockholm is aangemerkt als persistente organische verontreinigende stof (persistent organic pollutant, POP), dan moet de verwerking op de eerste plaats voldoen aan de POP-verordening. In geval van recyclen tot materialen die op de markt worden gebracht (als niet-afvalstof), kunnen de POP-verordening, de REACH-verordening en productregelgeving beperkingen inhouden voor de aanwezigheid van een zorgstof. In de tweede kolom van onderstaande tabel is aangegeven of de betreffende ZZS is opgenomen in de POP-verordening of op de kandidaten-, restrictie- of autorisatielijst van REACH. Zie ook paragraaf 3.2.1 Stoffen- en productwetgeving in 'ZZS en overige zorgstoffen'.

Acceptatie- en verwerkingsbeleid afvalverwerkers

Afvalverwerkers moeten aandacht besteden aan ZZS in de acceptatie- en verwerkings¬procedures (A&V), zie de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB). Bij het aanvragen van een vergunning maken afvalbedrijven en het bevoegd gezag per geval een afweging welke ZZS en andere zorgstoffen relevant zijn in een specifieke situatie. Onderstaand overzicht kan als startpunt worden gebruikt om een indicatie te krijgen welke ZZS aandacht vragen, maar is niet limiterend. ZZS en andere zorgstoffen kunnen al bij lage concentraties relevant zijn voor de wijze waarop afvalstoffen verwerkt kunnen of mogen worden, bijvoorbeeld doordat bij de verwerking emissies naar bodem, water of lucht optreden. Zie ook de webpagina aanpak van zeer zorgwekkende stoffen (IPLO) en de ZZS-navigator van het RIVM.

Afvalstof of niet-afvalstof

ZZS en overige zorgstoffen kunnen ook relevant zijn bij het beoordelen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Zie hiervoor de toetsingskaders in Afvalstof of niet-afvalstof.

Overzicht van relevante ZZS

Onderstaande tabel geeft een overzicht (niet-limitatief) van ZZS die boven de waarde die is opgenomen in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’ aanwezig kunnen zijn in asfalt. De minimumstandaard in het CMP houdt reeds rekening met de aanwezigheid van PAK’s in asfalt.

De informatie zoals weergegeven in deze tabel is ook te vinden in de ZZS in afval Zoeker van het RIVM en zal op termijn uit dit afvalplan verdwijnen.

In onderstaande alinea’s wordt achtereenvolgens ingegaan op de beoordeling afvalstof of niet afvalstof, kritieke materialen, BREF en relevante bronvermeldingen.

In een circulaire economie gaan zo min mogelijk materialen verloren. Voor steeds meer residuen, gebruikte producten of afvalstoffen wordt een veilige, zinvolle en zo hoogwaardig mogelijke toepassing gezocht. Daarbij wordt steeds vaker de vraag gesteld of een materiaal een afvalstof is, of nog moet blijven. Voor het werken met afvalstoffen gelden namelijk specifieke regels en vaak is ook een specifieke vergunning vereist in verband met de veiligheid voor mens en milieu. Bovendien mag niet zomaar elk bedrijf met afvalstoffen werken en ook bij (grensoverschrijdend) transport is de status van belang.

Het begrip ‘afvalstof’ moet ruim worden uitgelegd. In beginsel kan elke stof of elk voorwerp een afvalstof zijn, wanneer de houder zich daarvan ontdoet, wil of moet ontdoen. Meer informatie over het zelf maken van deze beoordeling, is te vinden in Afvalstof of niet-afvalstof van het CMP en de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Voor asfalt volgt hier een aantal specifieke aandachtspunten bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Deze aandachtspunten beschrijven niet het volledige beoordelingskader.

Deelstroom altijd afval

Op grond van de maximale samenstellingswaarden van bouwstoffen in de Regeling bodemkwaliteit 2022 en de minimumstandaard moet de PAK-houdende fractie in PAK-rijk asfalt altijd vernietigd worden. Om deze reden is er bij PAK-rijk asfalt altijd sprake van een afvalstof als het materiaal wordt overgedragen aan een ander, los van het gedrag en de intenties van de houder. Na een handeling van nuttige toepassing (die voldoet aan de minimumstandaard en) waarbij de aanwezige PAK’s zijn vernietigd, kan eventueel opnieuw een beoordeling van de afvalstatus worden gemaakt. Voor deze beoordeling zal dan de einde-afvalroute gevolgd moeten worden.

Hergebruik

Om te kunnen bepalen of sprake is van hergebruik of een afvalstof is het van belang om vast te stellen wat de intentie van de houder is met het PAK-arme asfalt. Als een houder zich van het PAK-arme asfalt ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen is er sprake van een afvalstof. PAK-arm asfalt dat vrijkomt bij het slopen van onroerend goed, infrastructureel werk of civiele werken betreft meestal een afvalstof. De laatste jaren zijn technieken in ontwikkeling waarbij PAK-arm asfalt op de plaats waar het wordt gefreesd of opgebroken, direct opnieuw wordt aangebracht, al dan niet met toevoeging van materialen. Alleen indien bij opdrachtverlening vóór het slopen door de houder (opdrachtgever) al bepaald is dat het PAK-arme asfalt opnieuw gebruikt gaat worden en het PAK-arme asfalt geen verdere bewerking hoeft te ondergaan is er mogelijk geen sprake van een afvalstof. Het PAK-arme asfalt moet dan in elk geval voldoen aan alle wetgeving die erop van toepassing is. Voor de beoordeling of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof zal per geval een afweging moeten worden gemaakt over de afvalstatus van het materiaal, op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval.

Recyclinggranulaat (einde-afvalregeling)

Voor recyclinggranulaat verkregen uit niet-gevaarlijk afval is de Nederlandse Regeling vaststelling van de status einde-afval van recyclinggranulaat van kracht waarin criteria zijn vastgesteld die bepalen wanneer recyclinggranulaat niet langer als afvalstof wordt aangemerkt. Asfaltgranulaat dat voldoet aan de criteria van de regeling is geen afvalstof meer.

Deze regeling is het beoordelingskader om te bepalen of recyclinggranulaat voortkomend uit het breken of frezen van PAK-arm asfalt afval is. Beoordelingen van de afvalstatus van asfaltgranulaat op andere gronden is niet toegestaan.

Op de markt als niet-afvalstof

In alle gevallen geldt dat wanneer asfalt als niet-afvalstof op de markt wordt gebracht (al dan niet direct of na nuttige toepassing), het minimaal moet voldoen aan de geldende stoffen- en productregelgeving. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan REACH en de POP-verordening.

Kritieke materialen zijn grondstoffen als metalen en mineralen die van significante economische waarde zijn en waarvoor een verlaagde leveringszekerheid bestaat omdat de EU in hoge mate afhankelijk is van niet-EU landen. In sommige afvalstoffen zitten deze kritieke materialen. Uit bepaalde afvalstoffen kunnen deze materialen worden teruggewonnen of zijn daartoe ontwikkelingen gaande. We spreken dan van ‘potentieel terugwinbare kritieke materialen’.

Asfalt bevat naar verwachting geen potentieel terugwinbare kritieke materialen. Deze afvalstof wordt in het rapport ‘Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3’ (TNO, 2023) niet genoemd als kansrijke afvalstof hiervoor.

In paragraaf 3.6 Kritieke materialen en hoogwaardigheid in 'Vormen van recycling beoordelen' van het CMP staat meer informatie over kritieke materialen in relatie tot afvalverwerking.

De minimumstandaard voldoet aan de BBT-referentiedocumenten (BREF’s) die zijn opgesteld in het kader van de Richtlijn industriële emissies (RIE) en voorheen in het kader van de in de RIE opgenomen IPPC-richtlijn. In het rapport Inventarisatie BREF CMP (xlsx, 2 MB) is het resultaat van deze toetsing weergegeven.

Voor dit onderdeel van het CMP zijn de volgende documenten gebruikt :

• RoyalHaskoning DHV (2022a). Concretiseren omstandigheden die recycling als minimumstandaard verhinderen.
• RoyalHaskoning DHV (2022b). Onderzoek concretisering mate van nuttige toepassing.
• TNO (2023). Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3.
• SGS Intron (2019). ZZS in afvalstoffen – update 2019.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Momenteel zijn er verschillende ontwikkelingen en uitdagingen op het gebied van asfalt. Zoals biotische alternatieven voor bitumen, groeiende inzet op lage temperatuur recycling van asfalt, veranderingen in het aanbod voor thermische reinigers en te hoge emissies bij asfaltcentrales. Het ministerie volgt deze ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen kunnen in de toekomst mogelijk leiden tot wijzigingen in de toetsingskaders van dit afvalplan.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.