Dakafval

Dit deel van het plan beschrijft hoe bedrijven dakafval moeten verwerken en wat daarbij de aandachtspunten zijn. Het bevat het toetsingskader voor het bevoegd gezag voor het vergunnen van het verwerken van deze afvalstoffen en het toetsingskader voor het toestaan van grensoverschrijdend transport door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Bevoegde instanties moeten bij het nemen van besluiten rekening houden met het CMP en dus met deze toetsingskaders (artikel 10.14 van de Wet milieubeheer).

De primaire doelgroepen waarvoor dit plan geschreven is, zijn zowel de bedrijven die deze afvalstoffen verwerken of grensoverschrijdend transporteren als het bevoegd gezag dat voor deze activiteiten toestemming moet verlenen. Die toestemming wordt verleend in een omgevingsvergunning voor het verwerken van de afvalstoffen of met een beschikking op een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport. Voor de omgevingsvergunning zijn gemeenten en provincies het bevoegd gezag (namens hen vaak een omgevingsdienst). Voor de beschikking op de kennisgeving is dat de minister (namens de minister de ILT).

Omdat dit deel primair geschreven is voor afvalverwerkende bedrijven en het bevoegd gezag, worden specifieke technische en juridische termen gebruikt. Voor het lezen van dit deel is daarom een bepaalde mate van kennis over de afvalwetgeving, het proces van vergunningverlening en de regels voor grensoverschrijdend transport vereist. Voor lezers die niet tot de primaire doelgroep behoren en toch meer informatie over het verwerken van deze afvalstof willen lezen, zijn met name de paragrafen met toelichting interessant (paragraaf 4 en verder).

De bepalingen van dit afvalplan gelden voor de volgende afvalstoffen:

Zie ook paragraaf 4 Toelichting op de afbakening. Onderdeel daarvan is een overzicht van afvalstoffen die lijken op de afvalstoffen van dit afvalplan, maar vallen onder andere afval- of ketenplannen.

Om materialen beschikbaar te houden voor de economie is het van belang om afvalstoffen zo hoogwaardig mogelijk te verwerken. Voor hoogwaardige verwerking of vanuit de zorg voor mens en milieu is het soms nodig om verontreinigingen af te scheiden of afvalstoffen integraal te verwijderen. Voor de gewenste verwerking kan het noodzakelijk zijn om afvalstoffen gescheiden te houden. Onderstaande paragrafen gaan in op de volgende aspecten die van belang zijn het bij het vergunnen van het verwerken van dakafval:

• mengen van afvalstoffen (paragraaf 2.1)
• de minimumstandaard (paragraaf 2.2)

Mengen is in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) aangewezen als een milieubelastende activiteit waarvoor in bepaalde gevallen een vergunning nodig is. Het gaat zowel over het mengen van afvalstoffen onderling als over het mengen met niet-afvalstoffen. Ook bij het samenvoegen binnen één afvalcategorie kan sprake zijn van mengen en kan een vergunningplicht gelden.

De Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB) is een hulpmiddel om na te gaan of voor het mengen een vergunning is vereist. Daarnaast wordt in Immobilisaat, vulstof of toeslagmateriaal beschreven wanneer een vergunning is vereist voor de productie van bouwstoffen uit afvalstoffen.

De afvalcategorieën uit bijlage II van Bal vormen de basis voor het gescheiden houden van afval en voor de vergunningplicht voor het mengen van afvalstoffen. Correct gescheiden houden van afvalstoffen waarborgt een latere (hoogwaardige) verwerking volgens de minimumstandaard. De minimumstandaard is daarom de basis voor de indeling in deze categorieën.

Onderstaande tabel verduidelijkt welke afvalstoffen onder welke afvalcategorie vallen.

De wettelijke regels over hoe deze bedrijven hun afvalstoffen gescheiden moeten houden staan in paragraaf 5.1.1 Gescheiden houden van afvalstoffen.

Het bevoegd gezag toetst een vergunningaanvraag voor het mengen aan het Mengen van afvalstoffen en de daarin opgenomen toetsingskaders.

Dit plan bevat voor dakafval geen specifieke bepalingen waarmee het bevoegd gezag in afwijking van de algemene toetsingskaders rekening moet houden.

De Toelichting op mengen in paragraaf 5.1.2 licht toe wat zowel de wetgeving als de toetsingskaders van het CMP concreet betekenen voor het vergunnen van het mengen van dakafval.

Het verwerken van dakafval moet plaatsvinden in overeenstemming met onderstaande minimumstandaard(en). Dit betekent dat het bevoegd gezag ook voor hoogwaardiger vormen van verwerken vergunning kan verlenen, tenzij de minimumstandaard hiervoor specifieke beperkingen bevat.

Het bevoegd gezag kan alleen vergunning verlenen voor het verwerken van de afvalstoffen op een manier die laagwaardiger is dan de minimumstandaard als sprake is van uitzonderingsgevallen, zoals bijvoorbeeld bij calamiteiten of de aanwezigheid van bepaalde ZZS. Zie ook de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

De volgende minimumstandaarden gelden voor het verwerken van dakafval

Wat bovenstaande minimumstandaard(en) betekenen in relatie tot hoogwaardige verwerking staat beschreven in paragraaf 5.2 Toelichting op de minimumstandaard.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Bovenstaande minimumstandaard houdt rekening met de aanwezigheid van PAK’s. Het kan zijn dat ook andere ZZS in de afvalstof zitten. Zowel de beschreven wetgeving als de toetsingskaders voor Mengen van afvalstoffen en ZZS en overige zorgstoffen kunnen beperkingen stellen aan het verwerken van afvalstoffen met ZZS. Bij het beoordelen of een verwerking kan worden vergund, betrekt het bevoegd gezag ook deze onderwerpen. In paragraaf 5.3 ZZS en overige zorgstoffen staat meer informatie en een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn.

Onderstaand toetsingskader is gebaseerd op Grensoverschrijdend transport. Daarin staat het algemene toetsingskader, de bezwaargronden en de bijbehorende procedures voor het grensoverschrijdend transport (verder: overbrenging) van afvalstoffen vanuit of naar Nederland die de ILT hanteert in het kader van de Europese verordening voor de overbrenging van afvalstoffen (EVOA).

In dit afvalplan is bovenstaande uitgewerkt tot een specifiek toetsingskader voor het beoordelen of het overbrengen van afvalstof is toegestaan. Indien dit specifieke toetsingskader afwijkt van het bepaalde in 'Grensoverschrijdend transport', dan gaat het toetsingskader van dit afvalplan voor.

Op 20 mei 2024 is de gewijzigde Verordening (EU) 2024/1157 in werking getreden. De gewijzigde EVOA (hierna nEVOA) treedt gefaseerd in werking. Tot 20 mei 2026 zijn de bepalingen van Verordening (EU) 1013/2006 nog van toepassing op het overbrengen van afval. In Grensoverschrijdend transport wordt hier verder op ingegaan. Wanneer het daar specifiek gaat over bepalingen uit de gewijzigde EVOA, is dit aangeduid met ‘nEVOA’. In de overige gevallen staat er enkel ‘EVOA’. Als de oude en nieuwe bepalingen dezelfde zijn maar bijvoorbeeld de artikelen anders genummerd zijn, dan is het artikel uit de gewijzigde EVOA als uitgangspunt genomen en het artikel uit de nog niet gewijzigde EVOA tussen haakjes gezet.

Mate van nuttige toepassing / elke mate van storten of anderszins verwijderen

Wanneer in onderstaande tekst wordt gesproken over ‘de mate van nuttige toepassing’ heeft dat betrekking op de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden. Dit geldt ook voor de zinsnede ‘elke mate van storten of anderszins verwijderen’. Ook dan gaat het over de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden.

Paragraaf 4.2.2 Mate van nuttige toepassing in ‘Grensoverschrijdend transport’ bevat het toetsingskader om te bepalen wanneer de mate van nuttige toepassing de overbrenging niet rechtvaardigt indien voor een afvalstof de haalbare mate van nuttige toepassing niet is gedefinieerd in het keten- of afvalplan.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Als in de afvalstoffen die worden overgebracht ZZS voorkomen, kan het nodig zijn om van onderstaande toetsingskader af te wijken. Bijvoorbeeld als er POP’s inzitten waardoor de POP-verordening beperkingen stelt aan het verwerken. Paragraaf 5.3 ZZS en overige zorgstoffen van dit plan geeft een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn. In ZZS en overige zorgstoffen staat een overzicht van de wetgeving rond het verwerken van afvalstoffen met ZZS en staan toetsingskaders wanneer een verwerking doelmatig is. Dit kan ook van belang zijn bij het beoordelen van een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport.

Relatie met andere afvalplannen

Voor de deelstromen in dit afvalplan waar voor het verwerken wordt verwezen naar andere afvalplannen, is in deze paragraaf geen toetsingskader voor de overbrenging opgenomen. Dit is het geval voor deelstroom f indien het een monostroom betreft.

Reikwijdte van het toetsingskader, bezwaargronden en voorwaarden

Onderstaand toetsingskader geldt voor alle deelstromen van dakafval zoals benoemd in de minimumstandaard van dit afvalplan. Waar nodig benoemt het toetsingskader bepaalde deelstromen afzonderlijk, omdat daarvoor afwijkende bepalingen of voorwaarden gelden.

Het toetsingskader geldt voor de volgende overbrengingen:

• het overbrengen van afval binnen de Europese Unie, en
• invoer van buiten de Europese Unie en uitvoer naar buiten de Europese Unie, tenzij toetsing aan de EVOA al direct leidt tot bezwaar, zie paragraaf 3.3.1 Verbodsbepalingen in ‘Grensoverschrijdend transport’.

Het toetsingskader geeft aan wanneer een overbrenging niet is toegestaan en of er specifieke bepalingen gelden. In alle overige gevallen is de overbrenging wel toegestaan. In de eerste tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor nuttige toepassing’ (artikel 12 EVOA). In de tweede tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor verwijderen’ (artikel 11 EVOA). Voor het overbrengen voor verwijderen geldt vanaf 21 mei 2026 dat artikel 11 nEVOA van toepassing is. Vanaf deze datum verlenen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming geen toestemming voor een overbrenging voor verwijderen, tenzij aan alle voorwaarden uit artikel 11 lid 1 onder a tot en met h en/of artikel 11 lid 2 nEVOA is voldaan. Zie ook Grensoverschrijdend transport.

Dit deel van het plan geeft toelichting op de toetsingskaders. Ook geeft het aanvullende informatie die van belang kan zijn bij het nemen van besluiten over het verwerken of het grensoverschrijdend transport.

Het gehele plan, en dus ook deze toelichting, gaat over afvalstoffen. Daarom is ook de vraag belangrijk wanneer sprake is van een afvalstof of niet. In paragraaf 6.1 Afvalstof of niet-afvalstof staat hierover specifieke informatie.

Dit plan heeft betrekking op verschillende soorten dakafval. Onder dit afvalplan valt uitsluitend dakafval dat bitumineus of teerhoudend is, of dat met bitumen of teer is verkleefd (bijvoorbeeld dakgrind of composieten). Dakbedekking zoals EPDM (synthetisch rubber) valt niet onder dit plan.

Dakafval ontstaat bij het bouwen, renoveren, herstellen of slopen van gebouwen en bouwwerken. We onderscheiden verschillende soorten dakafval, afhankelijk van de aard van de activiteit en de samenstelling van het afval. Bij het aanleggen van daken met dakbedekkingsmateriaal kunnen snijresten overblijven. Het huidige dakbedekkingsmateriaal is PAK-arm. Snijresten zijn dus PAK-arm dakafval. Soms kent dakafval een gemengde samenstelling. Bijvoorbeeld wanneer verschillende soorten dakbedekking over elkaar heen zijn aangebracht of wanneer de dakbedekking verkleefd is geraakt met dakbedekking¬vreemd materiaal.

PAK-rijk of PAK-arm

In dakafval dat onder dit afvalplan valt komen altijd in meer of mindere mate polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) voor, waarvan een aantal kankerverwekkend (carcinogeen) zijn of worden verdacht kankerverwekkend te zijn (voor een overzicht zie de stoffendatabank RIVM). Het CMP richt zich op het verwijderen van deze verbindingen uit het milieu. De verschillen in PAK-gehalten in dakafval zijn groot. Dakbedekkingsmateriaal op basis van teer heeft al snel een PAK gehalte van vele duizenden of tienduizenden mg/kg. Dakbedekkingmateriaal op basis van teer wordt al sinds enkele decennia niet meer toegepast, maar komt nog vrij bij sloop en renovatie.

Dakbedekkingsmateriaal op basis van bitumen heeft in het algemeen PAK-gehalten van enkele tientallen mg/kg. Ook snijresten hiervan die bij het aanleggen van daken overblijven zijn dus PAK-arm dakafval.
Het CMP maakt onderscheid tussen PAK-rijk en PAK-arm dakafval. De grens hiervoor ligt bij 75 mg/kg PAK10.

In de Regeling bodemkwaliteit 2022 zijn de maximale samenstellingswaarden voor bouwstoffen bepaald (in Bijlage A), voor stoffen die vaak in bouwstoffen voorkomen en die schadelijke kunnen zijn voor de kwaliteit van de bodem. De maximale samenstellingswaarde voor PAK10 is 75 mg/kg droge stof. Dit betekent het volgende:

• Dakafval is PAK-arm als de concentratie aan PAK10 kleiner of gelijk is aan 75 mg/kg droge stof.
• Dakafval is PAK-rijk als de concentratie aan PAK10 groter is dan 75 mg/kg droge stof.

Afvalstoffen die vergelijkbaar zijn, maar onder andere plannen vallen

Onderstaande afvalstoffen zijn enigszins vergelijkbaar met de afvalstoffen uit dit plan, maar vallen onder andere plannen (niet limitatief):

Euralcodes die een relatie hebben met dit plan (indicatief)

De volgende euralcodes kunnen betrekking hebben op afval dat valt onder de reikwijdte van dit afvalplan: 170301*; 170302; 170303*; 170903*; 170904.

Deze opsomming is indicatief. Euralcodes kunnen namelijk relevant zijn voor meerdere keten- of afvalplannen. Uitsluitend De afbakening van paragraaf 1 van dit afvalplan bepaalt wat onder dit plan valt en niet deze opsomming van euralcodes. Zie de Handreiking Eural (pdf, 4.3 MB) om de juiste euralcode voor een afvalstof te bepalen.

Onderstaande twee paragrafen geven toelichting bij paragraaf 2 van dit afvalplan die gaat over het gescheiden houden en mengen van afvalstoffen en over de minimumstandaard.

Voor mengen is in veel gevallen een vergunning nodig (zie de Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB)). De minimumstandaard en de afvalcategorieën uit bijlage II van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) vormen de basis voor de regels voor het gescheiden houden van afvalstoffen. In paragraaf 2.1.2 Vergunnen van mengen is het toetsingskader opgenomen voor het vergunnen van het mengen van dakafval. Wanneer sprake is van ‘mengen’ staat beschreven in paragraaf 4.1 Definitie van mengen van ‘Mengen van afvalstoffen’.

Onderstaand overzicht vat samen wanneer bedrijven of andere doelgroepen een verplichting hebben rond het gescheiden houden vandakafval. Soms is het een directe wettelijke verplichting en soms een afgeleide van het feit dat ‘mengen’ een milieubelastende activiteit is. Wil iemand die een plicht heeft om afvalstoffen gescheiden te houden deze toch samenvoegen, dan is sprake van mengen.

Bij het verwerken van afval vindt vaak ook mengen plaats met ander afval of met niet-afval. Voor het beoordelen van ‘mengen’ zijn de bepalingen en de toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen de basis. Daar moet het bevoegd gezag altijd rekening mee houden.

In ‘mengen van afvalstoffen’ komt een aantal specifieke situaties van mengen aan bod, zoals bijvoorbeeld:

• paragraaf 4.2.2 Mengen van gevaarlijk afval
• paragraaf 4.2.4 Mengen van POP-houdende afvalstoffen en/of paragraaf 4.2.3 Mengen van afvalstoffen die PBT- of zPzB-stoffen of stoffen van ‘gelijkwaardige zorg’ bevatten
• paragraaf 4.2.5 Mengen voorafgaand aan of tijdens storten
• paragraaf 4.2.6 Mengen en bouwstoffen en aanvullend paragraaf 3.2 Inzet van afvalstoffen als of bij de productie van bouwstoffen van ‘Immobilisaat, vulstof of toeslagstof’.

Kijk altijd bij alle toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen of deze op het mengen van dakafval van toepassing zijn.

De essentie van het vergunnen van het mengen van dakafval is dat verwerking conform de minimumstandaard mogelijk moet blijven na het mengen. Voor dakafval betekent dat het volgende:

• Het bevoegd gezag kan voor het mengen van PAK-rijk dakafval (afvalcategorie 44A en 44B), en/of PAK-rijk composiet dakafval met maximaal 10% (v/v) ‘dakbedekkingvreemd’ materiaal (afvalcategorie 46A en 46B) vergunning verlenen zolang de PAK-houdende fractie wordt vernietigd. Het verwerken moet daarnaast gericht zijn op het recyclen van de minerale fractie door thermisch verwerken van het afval, met benutting van de vrijkomende energie (bij verbranding) of de verkregen koolwaterstoffen (bij pyrolyse of vergassing). Het is toegestaan om het dakbedekkingsmateriaal eerst met een voorbehandeling te scheiden van het ‘dakbedekking¬vreemd’ materiaal. Onder dezelfde voorwaarden kan het gezamenlijk thermisch verwerken van PAK-rijk dakafval (44A en 44B) met PAK-rijk asfalt (40A) worden vergund.
• Het bevoegd gezag kan voor het mengen van niet-gevaarlijk PAK-arm dakafval (afvalcategorie 45) en niet-gevaarlijk PAK-arm composiet dakafval met maximaal 10% (v/v) ‘dakbedekking-vreemd’ materiaal (afvalcategorie 48) vergunning verlenen zolang sprake is van het recyclen van de minerale fractie en, in geval van thermische verwerking, met benutting van de energie-inhoud van het afval (in geval van verbranding) of de gevormde koolwaterstoffen (in geval van pyrolyse of vergassing).
• Het gezamenlijk verwerken van bijvoorbeeld PAK-arm dakafval (45) met PAK-arm asfalt (41) kan worden vergund zolang het geheel wordt gerecycled (inclusief de bitumen).
• Het bevoegd gezag kan voor het mengen van PAK-rijk composiet dakafval met meer dan 10% (v/v) ‘dakbedekkingvreemd’ materiaal binnen en tussen de afvalcategorieën 47A en 47B vergunning verlenen zolang dit afval wordt gesorteerd of anderszins verwerkt met als doel een fractie dakbedekkingsmateriaal af te scheiden met ten hoogste 10% (v/v) ‘dakbedekking-vreemd’ materiaal, waarna het verwerken van de fracties conform de minimumstandaard plaatsvindt.
• Voor het mengen van niet-gevaarlijk PAK-arm dakafval met meer dan 10% (v/v) ‘dakbedekkingvreemd’ materiaal binnen afvalcategorie 49 kan het bevoegd gezag vergunning verlenen zolang dit afval wordt gesorteerd of anderszins verwerkt met als doel een fractie dakbedekkingmateriaal af te scheiden met ten hoogste 10% (v/v) ‘dakbedekkingvreemd’ materiaal, waarna het verwerken van fracties conform de minimumstandaard plaatsvindt.
• Het bevoegd gezag kan voor het mengen van verkleefd dakgrind binnen en tussen afvalcategorie 50A en 50B vergunning verlenen zolang het grind wordt gerecycled en de PAK-houdende fractie wordt vernietigd.
• Het bevoegd gezag kan vergunning verlenen voor het mengen van uit composiet dakafval afgescheiden sorteerresidu (dus geen monostromen) 'dakbedekkingvreemd materiaal' binnen en tussen de afvalcategorieën 112A en 112B als deze worden verbrand.
• Het bevoegd gezag kan geen vergunning verlenen voor het mengen met als doel het nuttig toepassen van de PAK-houdende fractie, bijvoorbeeld via immobilisatie van de PAK.

Het bevoegd gezag verbindt sturingsvoorschriften aan de vergunning voor het mengen van dakafval om verwerking overeenkomstig de minimumstandaard te borgen. Het gebruik van sturingsvoorschriften in het algemeen is beschreven in paragraaf 2.4.2 ‘De minimumstandaard bestaat uit meerdere stappen’ van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

De onderstaande tabel vat de verwerkingsopties samen die op basis van de minimumstandaard vergund kunnen worden. De paragrafen onder de tabel geven meer uitleg en detail op die verschillende verwerkingsopties en geven ook meer informatie over de minimumstandaard uit paragraaf 2.

Bij voorbereiden voor hergebruik is sprake van een eenvoudige handeling van bijvoorbeeld schoonmaken en controleren waarna het dakafval opnieuw als dakbedekking zou worden hergebruikt. Dat is geen optie voor dakafval afkomstig van de sloop of renovatie van daken. Eventueel is dat een optie voor snijresten van dakbedekkingsmateriaal die bij het dekken van daken zijn overgebleven. Als daar technische of logistieke mogelijkheden voor zijn, is dat voor snijresten toegestaan.

In onderstaande paragrafen worden de minimumstandaarden besproken van de verschillende soorten/samenstellingen van dakafval. Daarna komen een aantal algemene aandachtspunten aan bod voor het recyclen van met name de minerale fractie.

Omdat de minimumstandaard diverse eisen stelt voor verschillende deelfracties, wordt de minimumstandaard per afvalstof beschreven.

PAK-arm dakafval (PAK10 ≤ 75 mg/kg droge stof)

De minimumstandaard verplicht tot het recyclen van op zijn minst de minerale fractie. Dat betekent dat het materiaal in zijn geheel gerecycled kan worden, maar dat ook gekozen mag worden voor thermische verwerking, waarbij de bitumen wordt vernietigd. In geval van verbranding moet de energie-inhoud benut wordt en in geval van pyrolyse of vergassing moeten de verkregen koolwaterstoffen benut worden. De bekende vormen van verwerken die aan de minimumstandaard voldoen zijn:

• het verwerken als grondstof in asfalt (zowel de minerale fractie als de bitumen worden gerecycled);
• verwerken als grondstof in de productie van nieuwe dakbanen (zowel de minerale fractie als de bitumen worden gerecycled)),
• thermisch verwerken in TAG- of grondreinigingsinstallaties (alleen de minerale fractie wordt gerecycled; van de bitumen wordt de energie-inhoud benut)
• verbranden in een AVI met R1 status (roosteroven) (alleen de minerale fractie wordt gerecycled; van de bitumen wordt de energie-inhoud benut). In de praktijk wordt dit dakafval doorgaans niet door AVI’s ingenomen omdat het niet voldoet aan de acceptatiecriteria),
• verbranden in een cementoven (alleen de minerale fractie wordt gerecycled; van de bitumen wordt de energie-inhoud benut).

De kwaliteit en de samenstelling van het dakafval bepalen de mogelijkheden. Het recyclen in asfalt en het recyclen tot nieuwe dakbanen komen uit een mLCA als meest hoogwaardig naar voren (IVAM, 2016). Maar gezien de beleidsdoelstelling “niet-toxische recycling” geeft de minimum-standaard ruimte voor verwerkings¬methoden die de PAK’s “uit de keten halen”. PAK-arm dakafval is immers niet PAK-vrij. Daarom is ook het verwerken van PAK-arm asfalt in installaties voor TAG-reiniging, AVI’s en cementovens toegestaan. Dat betekent dat het bevoegd gezag een vergunning daartoe moet verlenen.

PAK-rijk dakafval (PAK10> 75 mg/kg droge stof)

PAK-rijk dakafval moet zodanig verwerkt worden dat de PAK-houdende fractie (teer) vernietigd wordt en de minerale fractie gerecycled wordt. De minimumstandaard staat alle vormen van thermisch verwerken toe waarbij de PAK-houdende fractie vernietigd wordt en waarbij de energie-inhoud benut wordt (bij verbranding) of waarbij de verkregen koolwaterstoffen benut worden (bij pyrolyse of vergassing).

Dakafval thermisch verwerken kan in principe op de volgende wijzen:

• verbranden,
• pyrolyse,
• vergassen.

Bij het verbranden komt de energie-inhoud van de PAK-houdende fractie (teer) vrij als warmte. Deze energie moet worden benut door bijvoorbeeld elektriciteit te leveren aan het net of stoom aan een nabije industriële installatie. Dit bespaart fossiele brandstof.

Bij pyrolyse en vergassen worden de PAK’s en de andere koolwaterstoffen waaruit teer en bitumen bestaan afgebroken tot kleinere moleculen. Afhankelijk van het proces ontstaan olie, gasvormige koolwaterstoffen en koolmonoxide. Deze moeten worden ingezet als vervanging van fossiele koolstof. De minerale fractie die overblijft na het thermisch verwerken bestaat uit grind, zand en fijnkorreliger materiaal. Deze fracties worden gescheiden en voornamelijk ingezet bij de productie van beton en asfalt.

Het verwijderen van de PAK’s gebeurt in de huidige praktijk door verbranding. Elke vorm van verbranden is toegestaan, zolang geborgd blijft dat de minerale fractie van het dakafval uiteindelijk wordt gerecycled en de energie-inhoud van het dakafval wordt benut. De volgende verwerkingsvormen zijn een optie en voldoen aan de minimumstandaard:

• verbranden in een TAG-reinigingsinstallatie,
• verbranden in een AVI met R1 status (roosteroven),
• verbranden in een cementoven.

Niet al deze technieken zijn even geschikt voor grote hoeveelheden dakafval (bijvoorbeeld de AVI). Daarnaast mogen niet al deze installaties ten alle tijden PAK-rijke afvalstoffen verwerken. Via bovenstaande verwerkingsopties is er ruim voldoende capaciteit om al het PAK-rijke dakafval te verwerken.

Composiet dakafval

De minimumstandaard maakt onderscheid tussen composiet dakafval met meer of met minder dan 10% dakbedekkingvreemd materiaal. Bij composiet dakafval met meer dan 10% dakbedekkingvreemd materiaal is eerst een scheidingsstap verplicht om vervolgens het verwerken van het dakafval mogelijk te maken. Voor partijen met minder dan 10% dakbedekkingvreemd materiaal is deze scheidingsstap niet verplicht maar uiteraard wel toegestaan.

Uiteindelijk is ook voor al het composiet dakafval het doel om de minerale fractie te recyclen en de energie-inhoud te benutten. Afhankelijk van de concentratie aan PAK10 moet de PAK-houdende fractie vernietigd worden. Daarom verwijst de minimumstandaard voor het verwerken van de afgescheiden fractie dakbedekkingvreemd materiaal naar de minimumstandaarden voor het verwerken van PAK-arm of PAK-rijk dakafval. Hieronder staat hoe het afgescheiden dakbedekkingvreemde materiaal verwerkt moet worden.

Afgescheiden fractie dakbedekkingvreemd materiaal

De verwerking van een sorteerresidu dakbedekkingvreemd materiaal dat uit composiet dakafval is afgescheiden is afhankelijk van de samenstelling.

Als het sorteerresidu een monostroom is (de fractie bestaat uit één materiaalsoort of één type product), moet de fractie verwerkt worden volgens de minimumstandaard voor het betreffende materiaal. Als er geen minimumstandaard is, toetst het bevoegd gezag de verwerking aan de Afvalhiërarchie zoals beschreven in ‘Instrumenten voor sturing’.

Als het sorteerresidu dakbedekkingvreemd materiaal geen monostroom is maar een gemengde stroom, dan mag deze residufractie worden verwijderd door verbranden. Gemengde stromen bevatten echter ook vaak componenten die niet geschikt zijn voor het verbranden in een AVI (denk bijvoorbeeld aan PVC, isolatiemateriaal of hoogcalorisch materiaal). Ook teer en bitumen zijn ongewenst bij het verbranden in een AVI. Deze afvalstoffen worden daarom niet geaccepteerd door AVI’s, tenzij ze in zeer beperkte hoeveelheden aanwezig zijn. Daarom heeft het de voorkeur als tijdens het afscheiden van het dakbedekkingvreemde materiaal onderscheid wordt gemaakt tussen een fractie die voldoet aan de acceptatiecriteria van een AVI, en een fractie die alleen kan worden gestort.

In afwijking van het bovenstaande kan storten worden toegestaan voor een gemengde stroom ‘dakbedekkingvreemd materiaal’ dat te veel voor AVI’s ongewenste componenten bevat. Een voorwaarde is dat is aangetoond dat het (rekening houdend met de best beschikbare technieken en bijbehorende kosten) niet reëel is dat door verder sorteren het te storten volume significant wordt gereduceerd. Om dit materiaal te kunnen storten is een ontheffing van het stortverbod nodig.

Dakgrind, verkleefd met teer of bitumen

De minimumstandaard voor dakgrind dat verkleefd is met teer of bitumen, is het reinigen en recyclen van het dakgrind en het verbranden van de reststoffen. Daarmee wordt verspreiding van verontreinigingen voorkomen en het gebruik van primaire grondstoffen verminderd.

Dakgrind, verkleefd met teer of bitumen kan worden gereinigd via de recyclingroute voor teerhoudend asfaltgranulaat (TAG). Het grind komt dan beschikbaar voor het recyclen via het verwijderen van bitumen en/of teer en afzeven van een grove fractie. Deze minerale fractie wordt vaak afgezet in de betonindustrie.

Dakgrind, verkleefd met teer of bitumen dat verontreinigd is met andere materialen heeft vaak een negatieve impact op geproduceerde bouwstoffen (mineraal aggregaat of cement) en wordt voor die toepassing daarom niet geaccepteerd door recyclingbedrijven. Het materiaal dient zuiver te worden aangevoerd, geschoond van niet steenachtige materialen. Dakgrind, verkleefd met teer of bitumen dat vervuild is met andere (niet-steenachtige) materialen kan niet nuttig worden toegepast en kan alleen worden gestort. Om dit materiaal te kunnen storten is een ontheffing van het stortverbod nodig.

Productie van een bouwstof

Het Besluit activiteiten leefomgeving (§3.2.25 Bal) en het Besluit bodemkwaliteit bevatten de wettelijke eisen voor (de toepassing van) bouwstoffen. Deze eisen zijn dus ook van toepassing op bouwstoffen die (deels) bestaan uit of geproduceerd zijn uit afvalstoffen. Bovendien stelt het besluit bodemkwaliteit beperkingen voor het mengen van afvalstoffen met andere afvalstoffen of met niet-afvalstoffen. Daarnaast zijn in Mengen van afvalstoffen van het CMP belangrijke restricties opgenomen voor het verwerken van afvalstoffen gericht op de inzet als bouwstof. Bij het vergunnen van de verwerking van afvalstoffen tot bouwstoffen zal aan al deze voorwaarden moeten worden voldaan.

Immobiliseren

In de minimumstandaard is aangegeven dat nuttige toepassing van PAK-rijk dakafval en dakgrind verkleefd met teer of bitumen niet is toegestaan, ook niet in combinatie met immobilisatie. De PAK’s moeten altijd eerst vernietigd worden.

Inzet in noodzakelijke voorzieningen op stortplaatsen

De minimumstandaard staat recycling van dakgrind dat verkleefd is met teer of bitumen op stortplaatsen toe. Het gebruik van dakgrind dat verkleefd is met teer of bitumen als bouwstof op een stortplaats is alleen aan te merken als recycling als:

• de afvalstoffen worden gebruikt voor de aanleg van noodzakelijke voorzieningen op de stortplaats; én
• de afvalstoffen in de plaats komen van andere materialen of componenten die voor die functie hadden moeten worden gebruikt; én
• de betreffende voorzieningen niet met ter verwijdering aangeboden stortmateriaal kunnen worden gerealiseerd omdat ze bijvoorbeeld niet worden aangeboden.

In alle andere gevallen is sprake van storten.
Daarnaast geldt voor het toestaan van de inzet als bouwstof op stortplaatsen dat:

• het moet gaan om materiaal dat voldoet aan de kwaliteitseisen van het Bbk (zie paragraaf 4.123 van het Bal; én
• wordt voldaan aan paragraaf 3.3.2 Nuttige toepassing op stortplaatsen van ‘Storten binnen een circulaire economie’ en paragraaf 1.8.4.1. ‘Gebruik in een stortplaats’ van de Leidraad indelen verwerkingshandelingen (pdf, 1.7 MB).

Opvulling en nuttige toepassing in de diepe ondergrond

Voor PAK-rijk en PAK-arm dakafval is de minimumstandaard gericht op het recyclen van minimaal de minerale fractie. Het is daarom niet toegestaan om dakafval te gebruiken voor opvulling en nuttige toepassing in de diepe ondergrond (bijvoorbeeld zoutcavernes), of het gebruik voor het vervaardigen van mortels ten behoeve hiervan. Ook de export daartoe is verboden omdat recyclen mogelijk is. Zie voor meer toelichting hierop de diverse paragrafen onder Storten in een circulaire economie van het CMP.

Op grond van de minimumstandaard en het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa), artikel 1, eerste lid, categorie 36, geldt voor dakafval een stortverbod.
Meer informatie over de stortverboden staat in Opstellen en uitvoeren stortverboden.

Ontheffing van het stortverbod

Uit dakafval afgescheiden ‘dakbedekkingvreemd’ materiaal bevat soms te veel componenten die ongeschikt zijn om te verbranden (denk aan PVC-delen, isolatiemateriaal of hoogcalorisch materiaal). In dat geval mag deze residufractie worden afgevoerd naar een stortplaats. Wel moet hiervoor een ontheffing van het stortverbod worden verkregen.

Daarnaast kan het voorkomen dat dakgrind, verkleefd met teer of bitumen niet nuttig kan worden toegepast als gevolg van vervuiling met andere (niet-steenachtige) materialen (RoyalHaskoning DHV, 2022). Onder voorwaarden mag dit materiaal gestort worden. Hiervoor is ook een ontheffing van het stortverbod noodzakelijk.

Zie voor meer informatie de Leidraad ontheffing stortverbod (pdf, 1.3 MB).

Van de ZZS in onderstaande tabel is bekend (bron) dat ze in dakafval kunnen voorkomen in concentraties boven de waarde die is opgenomen in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’. Als dat het geval is, moet dit bij het beoordelen van de vergunbaarheid van een nuttige toepassing van de afvalstof dit toetsingskader betrokken worden.

Regels voor specifieke ZZS

Voor veel zorgstoffen gelden Europese regels. Bevat een afvalstof een stof die onder het Verdrag van Stockholm is aangemerkt als persistente organische verontreinigende stof (persistent organic pollutant, POP), dan moet de verwerking op de eerste plaats voldoen aan de POP-verordening. In geval van recyclen tot materialen die op de markt worden gebracht (als niet-afvalstof), kunnen de POP-verordening, de REACH-verordening en productregelgeving beperkingen inhouden voor de aanwezigheid van een zorgstof. In de tweede kolom van onderstaande tabel is aangegeven of de betreffende ZZS is opgenomen in de POP-verordening of op de kandidaten-, restrictie- of autorisatielijst van REACH. Zie ook paragraaf 3.2.1 Stoffen- en productwetgeving van ‘ZZS en overige zorgstoffen’.

Acceptatie- en verwerkingsbeleid afvalverwerkers

Afvalverwerkers moeten aandacht besteden aan ZZS in de acceptatie- en verwerkingsprocedures (A&V), zie de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB). Bij het aanvragen van een vergunning maken afvalbedrijven en het bevoegd gezag per geval een afweging welke ZZS en andere zorgstoffen relevant zijn in een specifieke situatie. Onderstaand overzicht kan als startpunt worden gebruikt om een indicatie te krijgen welke ZZS aandacht vragen, maar is niet limiterend. ZZS en andere zorgstoffen kunnen al bij lage concentraties relevant zijn voor de wijze waarop afvalstoffen verwerkt kunnen of mogen worden, bijvoorbeeld doordat bij de verwerking emissies naar bodem, water of lucht optreden. Zie ook de webpagina Aanpak van zeer zorgwekkende stoffen (IPLO) en de ZZS-navigator van het RIVM.

Afvalstof of niet-afvalstof

ZZS en overige zorgstoffen kunnen ook relevant zijn bij het beoordelen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Zie hiervoor Afvalstof of niet-afvalstof van het CMP.

Overzicht van relevante ZZS

Onderstaande tabel geeft een overzicht (niet-limitatief) van ZZS die boven de waarde die is opgenomen in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’ aanwezig kunnen zijn in dakafval. Het betreft een momentopname van beschikbare kennis. Op enig moment kan nieuwe informatie beschikbaar komen, door nieuwe of betere metingen maar ook doordat het gebruik van zorgstoffen in grondstoffen en producten verandert.

De informatie zoals weergegeven in deze tabel is ook te vinden in de ZZS in afval Zoeker van het RIVM en zal op termijn uit dit afvalplan verdwijnen.

In onderstaande alinea’s wordt achtereenvolgens ingegaan op de beoordeling afvalstof of niet afvalstof, kritieke materialen, BREF en relevante bronvermeldingen.

In een circulaire economie gaan zo min mogelijk materialen verloren. Voor steeds meer residuen, gebruikte producten of afvalstoffen wordt een veilige, zinvolle en zo hoogwaardig mogelijke toepassing gezocht. Daarbij wordt steeds vaker de vraag gesteld of een materiaal een afvalstof is, of nog moet blijven. Voor het werken met afvalstoffen gelden namelijk specifieke regels en vaak is ook een specifieke vergunning vereist in verband met de veiligheid voor mens en milieu. Bovendien mag niet zomaar elk bedrijf met afvalstoffen werken en ook bij (grensoverschrijdend) transport is de status van belang.

Het begrip ‘afvalstof’ moet ruim worden uitgelegd. In beginsel kan elke stof of elk voorwerp een afvalstof zijn, wanneer de houder zich daarvan ontdoet, wil of moet ontdoen. Meer informatie over het zelf maken van deze beoordeling, is te vinden in Afvalstof of niet-afvalstof van het CMP en de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Voor dakafval en dakbedekkingsmateriaal volgt hier een aantal specifieke aandachtspunten bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Deze aandachtspunten beschrijven niet het volledige beoordelingskader.

Deelstroom altijd afval

Op grond van de maximale samenstellingswaarden van bouwstoffen in de Regeling bodemkwaliteit 2022 en de minimumstandaard moet de PAK-houdende fractie in PAK-rijk dakafval altijd vernietigd worden. Om deze reden is er bij PAK-rijk dakafval altijd sprake van een afvalstof als het materiaal wordt overgedragen aan een ander, los van het gedrag en de intenties van de houder. Na een handeling van nuttige toepassing (die voldoet aan de minimumstandaard en) waarbij de aanwezige PAK’s zijn vernietigd, kan eventueel opnieuw een beoordeling van de afvalstatus worden gemaakt. Voor deze beoordeling zal dan de einde-afvalroute gevolgd moeten worden.

Bijproduct

Bij het leggen van dakbedekking van bitumen komt restmateriaal vrij in de vorm van snijresten. Zolang dit materiaal voldoet aan alle stof- en productwetgeving en technische voorschriften kan het materiaal weer opnieuw worden ingezet voor de productie van nieuwe dakbanen. Voor de beoordeling of sprake is van een afvalstof of bijproduct zal per geval een afweging moeten worden gemaakt op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval (de snijresten worden apart ingezameld en onder vaste afspraken terug geleverd aan de producent) en aan de hand van de voorwaarden van artikel 1.1 lid 4 Wet milieubeheer.

Op de markt als niet-afvalstof

In alle gevallen geldt dat wanneer snijresten bij dakbedekking van bitumen als niet-afvalstof op de markt wordt gebracht (al dan niet direct of na nuttige toepassing), het minimaal moet voldoen aan de geldende stoffen- en productregelgeving. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan REACH en de POP-verordening.

Kritieke materialen zijn grondstoffen als metalen en mineralen die van significante economische waarde zijn en waarvoor een verlaagde leveringszekerheid bestaat omdat de EU in hoge mate afhankelijk is van niet-EU landen. In sommige afvalstoffen zitten deze kritieke materialen. Uit bepaalde afvalstoffen kunnen deze materialen worden teruggewonnen of zijn daartoe ontwikkelingen gaande. We spreken dan van ‘potentieel terugwinbare kritieke materialen’.

Dakafval bevat naar verwachting geen potentieel terugwinbare kritieke materialen. Deze afvalstof wordt in het rapport ‘Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3’ (TNO, 2023) niet genoemd als kansrijke afvalstof hiervoor.

In paragraaf 3.6 Kritieke materialen en hoogwaardigheid in ‘Vormen van recycling beoordelen’ van het CMP staat meer informatie over kritieke materialen in relatie tot afvalverwerking.

De minimumstandaard voldoet aan de BBT-referentiedocumenten (BREF’s) die zijn opgesteld in het kader van de Richtlijn industriële emissies (RIE) en voorheen in het kader van de in de RIE opgenomen IPPC-richtlijn. In het rapport Inventarisatie BREF CMP (xlsx, 2 MB) is het resultaat van deze toetsing weergegeven.

Voor dit onderdeel van het CMP zijn de volgende documenten gebruikt :

• RoyalHaskoning DHV (2022b). Onderzoek concretisering mate van nuttige toepassing.
• TNO (2023). Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3.
• IVAM (2016). ). Hoogwaardige recycling Gevat in een beleidsformule en een multicyclus-LCA-methodiek.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Momenteel is er nog discussie over het gebruik van secundaire bitumen in asfalt. Hierbij speelt ook de vraag hoe het verplicht stellen van recycling van een PAK-houdend materiaal zich verhoudt tot het doel om tot een niet-toxische circulaire economie te komen.

Niet-toxische recycling

Nederland heeft in EU-verband het beleidsdoel omarmd om te komen tot “niet-toxische recycling” en een “niet-toxische circulaire economie”. Voor PAK-houdend materiaal zoals dakafval betekent dit recycling van de minerale fractie met vernietiging van de PAK-houdende fractie. Voor PAK-rijk dakafval is dit verplicht. Dit verlaagt de hoeveelheid PAK’s in de materiaalketen van dakbedekking. Voor PAK-arm dakafval is vernietiging van de PAK’s optioneel vanwege de lagere concentratie aan PAK10 en omdat er nog steeds veel nieuw bitumineus dakbedekkingsmateriaal wordt gemaakt. Vernietiging van de bitumen in dakafval vraagt om extra “primaire” bitumen vanuit aardolieraffinage.

Secundaire bitumen

Voor PAK-arm dakafval is een mLCA uitgevoerd (IVAM, 2016) de milieu-impact van verschillende wijzen van verwerken is berekend en vergeleken. Uit deze doorrekening blijkt dat vormen van verwerken waarbij ook bitumen worden gerecycled (bijvoorbeeld bij het verwerken in asfalt en het verwerken tot nieuwe dakbanen) een veel lagere milieu-impact hebben dan vormen van verwerken waarbij alleen de minerale fractie wordt gerecycled en de bitumen wordt verbrand (zoals bij het verwerken in grondreinigingsinstallaties).

Secundair dakbedekkingsmateriaal op basis van bitumen kan worden gerecycled in de productie van asfalt of dakbedekking. Wanneer zeker is dat er voldoende afzet is van secundair bitumineus dakbedekkingsmateriaal, zou de minimumstandaard voor PAK-arm dakafval aangepast kunnen worden, zodat alleen recycling van het materiaal als geheel (niet slechts de minerale fractie) nog kan worden toegestaan. Het bevoegd gezag kan dan geen vergunning meer verlenen voor verwerkingsvormen die leiden tot verbranden van de bitumen. Verwerken via TAG- of grondreinigingsinstallaties, waarbij alleen de minerale fractie wordt gerecycled, is dan alleen nog toegestaan voor PAK-rijk dakafval. Dit betekent ook dat de acceptatievoorwaarden en ingangscontrole bij deze bedrijven zullen moeten worden aangepast om het verwerken van PAK-arm dakafval te voorkomen.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.