Zonnepanelen

Dit ketenplan is bedoeld voor partijen in de keten van zonnepanelen. Van ontwerp, productie en gebruik tot verwerking van afval en het opnieuw toepassen van materialen in producten. Ook is het bedoeld voor beleidsmakers, vergunningverleners en toezichthouders door de keten heen zoals bij provincies, gemeenten, ILT en omgevingsdiensten.

Zonnepanelen worden het meest gemaakt van silicium zonnecellen (90-95%) (bron). Daarnaast zijn er dunne film panelen (5-10%), zoals Cadmium Telluride (CdTe) en Koper Indium Gallium Selenide (CIGS) panelen. Voor zonnepanelen worden verschillende termen gebruikt: fotovoltaïsch paneel, PV-paneel of PV-module. PV komt van het Engelse photovoltaic. In de gebruiksfase worden de panelen onderdeel van een installatie met de kabels, omvormer, draagconstructie en aansluiting op het energienet. Dan spreken we van het PV-systeem. De focus van het ketenplan ligt op silicium panelen en de circulariteit van de panelen.

Dit ketenplan gaat niet over panelen en installaties voor zonnewarmte. Die bestaan uit een andere soort materialen. Ze vallen net als andere afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) onder het Afvalplan elektr(on)ische apparatuur. Het ketenplan gaat ook niet over andere belangrijke aspecten van de energietransitie zoals netcapaciteit.

Dit deel geeft eerst een overzicht van het belangrijkste overheidsbeleid en de huidige doelstellingen voor zonnepanelen. Daarna volgt een overzicht van de keten en de belangrijke ketenpartijen. Vervolgens wordt toegelicht wat wordt verstaan onder een circulaire keten en is per ketenfase uitgewerkt welke keuzes ketenpartijen kunnen maken om hier aan bij te dragen. Hierbij is toegelicht welke wetgeving daarvoor geldt en welke instantie daar toezicht op houdt. Daarna worden in de laatste paragraaf aandachtspunten voor het juridische onderscheid tussen afvalstof of niet-afvalstof in de keten van zonnepanelen toegelicht.

Op Europees en nationaal niveau wordt beleid gemaakt om tot een circulaire economie te komen. In deze paragraaf zijn de belangrijkste relevante beleidsprogramma’s en (wettelijke) doelstellingen beschreven.

Voor zonnepanelen is het Europese klimaatbeleid en circulaire economie beleid relevant. Voor zonnepanelen is met name het beleid en de wetgeving voor duurzame producten en voor afgedankte elektrische en elektronische apparaten van belang.

Zonnepanelen vallen onder het Europese beleid en wetgeving voor duurzame producten. De belangrijkste wetgeving is de Verordening ecodesign voor duurzame producten (Ecodesign for Sustainable Products Regulation (ESPR) Verordening (EU) 2024/1781) die in 2024 inwerking is getreden. Daarnaast is er de Energielabel verordening (officiële naam Verordening voor energie-etikettering Verordening (EU) 2017/1369) voor energie-gerelateerde producten. Op basis hiervan worden per productgroep eisen gesteld voor bijvoorbeeld repareerbaarheid, recyclebaarheid en productinformatie zoals energie-efficiëntie. De Commissie werkt voor fotovoltaïsche modulen en omvormers aan een voorstel voor een verordening met eisen voor ecodesign en een verordening voor energielabel. Besluitvorming over beide verordeningen wordt verwacht in 2025.

Een ander belangrijk kader voor zonnepanelen is het Europese beleid en wetgeving voor apparaten. Hiervoor geldt de Europese Richtlijn voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (Waste Electrical and Electronic Equipment (WEEE) Richtlijn 2012/19/EU). De richtlijn gaat over het beperken van de milieu-impact van de productie en beheer van afgedankte apparaten. De richtlijn is in 2024 gewijzigd vanwege een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over de verantwoordelijkheid voor het afvalbeheer van zonnepanelen die tussen 2005 en 2012 in de handel zijn gebracht. In deze wijziging is ook vastgelegd dat de Europese Commissie uiterlijk op 31 december 2026 beoordeelt of de richtlijn moet worden herzien. De Europese Commissie is daarom bezig met een evaluatie van de richtlijn, waarbij onder andere wordt gekeken of de richtlijn goed werkt en of vereenvoudiging mogelijk is. De richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur.

In het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) zijn zonnepanelen een prioritaire productgroep waarvoor doelstellingen en maatregelen zijn opgesteld. Vanwege uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) gelden voor zonnepanelen ook wettelijke doelstellingen. Deze doelstellingen worden hieronder beschreven.

Daarnaast is in het beleid voor klimaat en de stimulering van zonne-energie aandacht voor de ontwikkeling van circulaire zonnepanelen. Ook werkt het Rijk aan de Nationale Grondstoffenstrategie (NGS). Dit is gericht op de leveringszekerheid van kritieke materialen voor Nederland. Hierin is aandacht voor materialen die nodig zijn voor de energietransitie zoals voor zonne-energie.

Het NPCE bevat doelen en maatregelen om te zorgen dat Nederland in 2050 circulair is. In het programma zijn zon-PV-systemen een prioritaire productgroep. Er zijn doelen gesteld voor het bijdragen aan CO₂-reductie in Nederland, verlagen van de CO₂-voetafdruk van de PV-systemen en het verlagen van de milieudruk. De beleidsmaatregelen gaan over circulair ontwerp, economische levensduurverlening en hergebruik, hoogwaardige verwerking en zorgwekkende stoffen.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) betekent dat producenten en importeurs financieel en vaak ook organisatorisch verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer van de producten die door hen in de handel worden gebracht. In het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid staan de algemene verplichtingen. Daarnaast is er voor specifieke producten aanvullende wetgeving. Voor afgedankte elektrische en elektronische apparaten (AEEA) geldt een UPV en hieronder vallen ook zonnepanelen.

De wettelijk vastgelegde doelstellingen voor AEEA zijn tweeledig. Producenten en importeurs moeten zorgen dat jaarlijks een minimaal percentage elektrische en elektronische apparatuur wordt ingezameld en verwerkt. Daarnaast gelden doelstellingen voor het percentage nuttige toepassing, hergebruik en recycling van de materialen uit de apparaten.

Er loopt een traject voor het aanscherpen van de doelen en het scheppen van duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden om het instrument UPV door te ontwikkelen (bron).

Een keten bestaat uit verschillende fasen: ontwerp, productie, gebruik en verwerking. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de verschillende ketenfases voor zonnepanelen en de belangrijkste ketenpartijen die hier een rol in spelen.

Ontwerp

Het ontwerp wordt voornamelijk bepaald door de fabrikanten. Innovatie gebeurt door producenten in samenwerkingen met kennisinstellingen en overheid. Zonnecellen en zonnepanelen worden vooral in Azië ontworpen en geproduceerd. In Nederland hebben met name opdrachtgevers van grote projecten en de importeurs invloed op het type panelen dat Nederland binnenkomt. Ook zijn er in de EU en in Nederland zelf enkele producenten die panelen ontwerpen en produceren. Met het Groeifondsproject Solar NL wordt ingezet op de ontwikkeling van zonne-energie technologieën en ontwerp voor circulariteit.

Productie

Zeer zuiver silicium voor de productie van zonnecellen is afkomstig van siliciumdioxide uit zand. Van het donkergekleurde silicium worden zogenaamde dunne wafers gemaakt die worden gebruikt om de zonnecellen te produceren. Dit zeer zuivere siliciummetaal is een van de kritieke materialen op de lijst van de Europese Commissie. Voor de geleiding van de energie in de zonnecellen worden daarnaast metalen waaronder zilver gebruikt en voor het soldeer wordt lood en tin gebruikt.

Het paneel is opgebouwd uit lagen. Dit is over het algemeen extra helder PV-glas aan de voorkant, zonnecellen en een achterkant van glas of kunststof. Aan beide kanten van de zonnecellen zit een laminaatfolie waarmee de lagen aan elkaar geplakt worden. Er zijn panelen met aan beide kanten glas of die geheel uit kunststof bestaan. Het glas bevat vaak antimoon en de kunststof achterkant kan PFAS bevatten. Om het paneel komt in veel gevallen een aluminium frame. Daarnaast wordt er een aansluitdoos op gezet. Er bestaan ook zogenaamde dunne film panelen. Dunne-film zonnecellen bestaan uit een stapeling van dunne laagjes halfgeleiders, zoals cadmium en telluride (CdTe) of koper, indium, gallium en selenide (CIGS) of perovskiet met III-V metalen (arseen, gallium en indium) of lood. Zonnecellen kunnen ook geïntegreerd zijn in (bouw)producten.

De productie van de grondstoffen voor zonnepanelen vindt vooral in China plaats. Het marktaandeel van het land is rond de 90% voor het silicium voor zonnecellen. De productie van zonnecellen (bron) en zonnepanelen gebeurt ook hoofdzakelijk in Azië (bron). In Europa is slechts beperkte productie van silicium in IJsland en Noorwegen. Ook voor andere kritieke materialen die nodig zijn voor de productie van verschillende soorten zonnepanelen zoals gallium is Nederland afhankelijk van het buitenland.

De zonnepanelen komen Nederland binnen via importeurs. Daarnaast assembleren enkele producenten panelen in Nederland. De distributie gebeurt door groothandelaren en grotere installateurs (bron). Ook worden panelen direct uit het buitenland gekocht, dan zijn de projectontwikkelaars of uitvoerders van projecten zelf importeur. Producenten en importeurs moeten zich melden bij producentenorganisatie Stichting OPEN en rapporteren wat zij op de markt brengen. Ook moeten zij een afvalbeheerbijdrage betalen aan deze organisatie. Dit is onderdeel van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, waar zonnepanelen onderdeel van uitmaken.

Gebruik

Zonnepanelen worden geplaatst op gebouwen en op land en water in zonneparken. De initiatiefnemers zijn individuele burgers, bedrijven of overheden. Maar er zijn ook veel constructies waar meerdere partijen bij betrokken zijn. Dit varieert van lokaal eigendom van bewoners- en/of bedrijvencollectieven tot niet-lokaal eigendom van projectontwikkelaars, investeringsfondsen of vastgoedeigenaren (bron).

Het ontwerp en installatie van het gehele PV-systeem gebeurt door installateurs en zogenaamde EPC-contractors (engineering, procurement and construction). Naast de panelen bestaat een PV-systeem uit kabels, omvormer, draagconstructie, onderstations en aansluiting op het net. Het onderhoud gebeurt door eigenaren zelf of via een servicecontract door de leverancier of installateur. De eigenaren beslissen wanneer en hoe panelen verwijderd of vervangen worden. Nog werkende oude panelen kunnen worden hergebruikt. Dit gebeurt bijvoorbeeld door directe verkoop van tweedehands zonnepanelen via online marktplaatsen.

Verwerking

Enkele bedrijven in Nederland controleren en keuren afgedankte zonnepanelen. Herbruikbare panelen worden in Nederland geplaatst of geëxporteerd naar landen met meer zoninstraling. Afgedankte zonnepanelen worden apart ingezameld op milieustraten of worden retourgenomen door installateurs. De producentenorganisatie Stichting OPEN heeft een netwerk voor inname en verwerking van afgedankte apparatuur. De producentenorganisatie heeft contracten afgesloten voor recycling van zonnepanelen en onderneemt acties voor hergebruik van panelen (bron). Er zijn ook meer circulair ontworpen panelen op de markt die door fabrikanten zelf weer worden teruggenomen voor recycling.

Het NPCE geeft aan dat het doel van de transitie naar een circulaire economie is om te komen tot een zuinig en veilig grondstoffengebruik. Het programma beschrijft vier stappen om het grondstoffengebruik meer circulair te maken: verminderen van grondstoffengebruik, substitutie van grondstoffen door secundaire grondstoffen en duurzame biogrondstoffen of grondstoffen met een lagere milieu-impact, levensduurverlenging en ten slotte hoogwaardige verwerking.

Om tot een circulaire economie te komen moet iedere stap bijdragen en moet iedere ketenpartij aan de slag met de circulariteitstrategieën. Het gaat niet alleen om een goed ontwerp of om recycling. Elke stap in de keten heeft weer invloed op een latere stap. Circulariteit gaat daarom over de hele keten vanaf het ontwerp, de productie van grondstoffen, materiaal en producten, het gebruik waaronder onderhoud en reparatie tot afvalverwerking en het hoogwaardig toepassen van gerecyclede materialen.

Dit betekent onder andere dat de panelen ontworpen worden voor circulariteit. Dat ze geproduceerd worden met schone energie en zonder schadelijke stoffen. Ook is het belangrijk dat de PV-systemen goed worden onderhouden en zo lang mogelijk worden gebruikt. De zonnepanelen moeten aan het eind van hun levensduur goed te recyclen zijn en de materialen hieruit moeten weer opnieuw hoogwaardig kunnen worden gebruikt.

Bestaande en nieuwe panelen

In een circulaire keten is aandacht nodig voor de producten die al in gebruik zijn en de producten die nog ontwikkeld worden.

• Voor de huidige panelen is lang gebruik en het ontwikkelen van schone, efficiënte en hoogwaardige recyclingtechnieken belangrijk.
• Voor nieuwe panelen en PV-systemen is focus op circulair ontwerp en circulaire businessmodellen van belang.

In de volgende paragrafen wordt per stap toegelicht welke keuzes van betrokken partijen kunnen bijdragen aan een circulaire economie, zodat grondstoffen beschikbaar en betaalbaar blijven. Daarbij wordt de wetgeving toegelicht die daarbij relevant is. Tot slot is er aandacht voor de vraag wanneer een materiaal juridisch gezien een afvalstof is of niet.

Importeurs, producenten en opdrachtgevers nemen de belangrijkste beslissingen voor de zonnepanelen die hier in Nederland gebruikt worden. Voor een circulaire keten is het gewenst dat zij eisen stellen aan de circulariteit van het ontwerp, zorgstoffen en aan productinformatie. In onderstaande paragrafen staat wat daarvoor verwacht wordt van de producenten en importeurs en de opdrachtgevers die daar invloed op hebben.

Om circulaire productketens te krijgen zorgt iedereen in de keten ervoor dat de producten en materialen zo lang mogelijk hun waarde en kwaliteit behouden. Dat is afhankelijk van vele factoren. In Circulair materiaalgebruik zijn algemene ontwerpprincipes opgenomen. Hieronder worden die weergegeven en worden ze waar mogelijk specifiek gemaakt voor zonnepanelen (bron):

1. Produceer en koop niks wat niet nodig is

Verminderen van grondstoffengebruik is de eerste circulariteitsstrategie. Zonnepanelen zijn nodig voor het opwekken van duurzame energie, maar ook hier is verminderen een belangrijke stap. Dit begint met energie besparen, zodat er zo min mogelijk zonnepanelen nodig zijn. Door te zorgen voor zonnepanelen met hoge opbrengst en lange levensduur en deze ook zo lang mogelijk te gebruiken worden hiervoor zo min mogelijk materialen gebruikt.

2. Ontwerp en produceer met minder materiaal

Voor zonnepanelen worden materialen en technieken gebruikt om zoveel mogelijk energie op te wekken met gebruik van zo min mogelijk grondstoffen. Dit wordt in samenhang bekeken met het vorige punt: het kan voorkomen dat een grondstof wordt gekozen waar meer van nodig is, maar die per saldo een lagere milieu-impact per opgewekte kWh oplevert.

3. Ontwerp en produceer met duurzaam geproduceerde hernieuwbare of secundaire grondstoffen

Voor duurzame beschikbaarheid van grondstoffen wordt gekeken of panelen van algemeen beschikbare, gerecyclede en duurzaam geproduceerde grondstoffen gemaakt kunnen worden.

4. Ontwerp en produceer voor optimale levensduur

Ontwerp zonnepanelen voor reparatie en hergebruik. Het PV-paneel moet bijvoorbeeld betrouwbaar zijn wat betreft de opbrengsten en niet snel beschadigen tijdens het gebruik. Het PV-paneel moet daarnaast niet snel vervuilen en eenvoudig te reinigen zijn. Het paneel en bijbehorende systeemonderdelen zoals omvormers is bij voorkeur ook repareerbaar, bijvoorbeeld bij glasschade of kabelbreuk. Onderdelen zijn bijvoorbeeld modulair ontworpen en zijn vervangbaar. Beschadigingen of storingen in het PV-paneel en het PV-systeem zijn daarnaast eenvoudig op te sporen en te monitoren. Het ontwerp op deze manier gericht op benutting van een zo maximaal mogelijke gebruiksduur.

5. Ontwerp en produceer voor hoogwaardige recycling

De materialen van het PV-paneel kunnen eenvoudig worden gescheiden. Dit zorgt ervoor dat de recycling efficiënt kan en het proces zo zuiver mogelijke materialen oplevert. Recycling moet hoogwaardig zijn. Dat betekent dat zo veel mogelijk materialen worden teruggewonnen, zodanig dat die opnieuw kunnen worden gebruikt in nieuwe producten als vervanging van primaire grondstoffen. De materialen waarmee het PV-paneel is samengesteld zijn bij voorkeur met gangbare technieken recyclebaar. Het product bevat geen of zo min mogelijk schadelijke stoffen (zie ook volgende paragraaf). Het PV-paneel is geproduceerd met zo veel mogelijk gerecyclede materialen die zelf ook weer recyclebaar zijn, zodat zo min mogelijk nieuw materiaal wordt gebruikt.

6. Ontwerp en produceer voor standaardisatie

Ontwerp zodat het PV-paneel goed functioneert in samenwerking met andere producten of productonderdelen. In het ontwerp wordt ook geanticipeerd op toekomstige gebruikssituaties. Het PV-paneel moet geschikt zijn voor verschillende toepassingen, bijvoorbeeld op platte en schuine daken. Ook is het aansluitbaar op verschillende omvormers, draagconstructies en andere onderdelen van PV-systemen. Gestandaardiseerde maatvoering van panelen, aansluitingen en bevestigingen ondersteunen efficiënte logistiek, montage, inzameling en verwerking. De mogelijkheden voor hergebruik nemen toe door standaardisatie, doordat panelen geschikt gemaakt zijn voor andere systeemconfiguraties in de toekomst. Het principe van uitneem- en uitwisselbaarheid van componenten (legolisering) wordt waar mogelijk toegepast.

7. Ontwerp en produceer voor (functionele) aanpasbaarheid

Het ontwerp is zodanig dat mogelijkheden zijn ingebouwd om het product te veranderen. Aanpassingen kunnen de huidige functies van het product versterken waardoor het beter voorziet in de wensen van de gebruiker. Het PV-paneel kan in de toekomst bij voorkeur worden voorzien van nieuwe zonnecellen met hoger rendement, zonder dat het paneel als geheel of andere onderdelen moeten worden vervangen.

8. Gebruik geen zorgstoffen

Nederland en Europa zetten in op de transitie naar een niet-toxische circulaire economie. Dat wil zeggen dat zorgstoffen alleen worden toegepast:

• waar dat noodzakelijk is voor de productie of functionaliteit van een product of,
• waar dat gunstig is voor de levensduur (repareerbaarheid) van een product,
• of voor de hoeveelheden grondstoffen die voor een product nodig zijn.
• Verder geldt dat emissies van zorgstoffen vermeden worden of geminimaliseerd in alle schakels van de productketen (productie, gebruik, recycling).

In zonnepanelen worden lood, antimoon en PFAS gebruikt (bron). Lood is een zeer zorgwekkende stof (ZZS) en zit in het soldeermateriaal. Antimoon zorgt voor de verbeterde helderheid van het glas. Antimoondampen zijn giftig en worden daarom uit de Europese glasindustrie geweerd. PFAS is ook een ZZS en zit als fluorpolymeren in het kunststof achterblad van zonnepanelen. Dunne-film panelen en tandempanelen bevatten ook zorgstoffen. Dunne-film zonnecellen bestaan uit een stapeling van dunne laagjes halfgeleiders, zoals cadmium en telluride (CdTe-panelen) of koper, indium, gallium en selenide (CIGS-panelen) of perovskiet panelen met III-V metalen (arseen, gallium en indium). De CIGS-panelen kunnen kleine hoeveelheden cadmium bevatten en de perovskiet panelen bevatten kleine hoeveelheden lood. Cadmium, lood en arseen zijn ZZS. Het gebruik van zorgstoffen is te voorkomen door alternatieve materialen te gebruiken of door het paneel anders te ontwerpen.

9. Gebruik bij productieproces circulaire hulpstoffen en hernieuwbare energie

De productie bepaalt het grootste deel van de milieu-impact van zonnepanelen. Denk aan het verminderen van fossiele energie bij productie, voorkomen van verspilling en minimaal gebruik van chemicaliën, energie en water. Keuzes in het productontwerp zijn ook bepalend voor de productieprocessen die ervoor nodig zijn.

10. Behoud waarde van producten en grondstoffen zo lang mogelijk

Het PV-paneel is zonder schade demontabel van de draagconstructie en installatie. Hierbij hoeven geen grotere delen van het PV-systeem gedemonteerd of en vervangen te worden. Het paneel is opnieuw te monteren in een PV-systeem. Panelen van licht gewicht zijn eenvoudiger (ver)plaatsbaar. Ook is een PV-paneel zelf demontabel en opnieuw te monteren, zodat onderdelen kunnen worden vervangen om het paneel weer functioneel te maken. Zo is de beschermende toplaag (glasplaat of folie) en de elektrische aansluiting (junction box) vervangbaar en gescheiden opnieuw te gebruiken of te recyclen.

11. Houd vooraf al rekening met verwijdering van niet te recyclen stoffen

Vraag je als ontwerper of producent af hoe het zonnepaneel wat je nu maakt uiteindelijk zo hoogwaardig mogelijk kan worden gebruikt, hergebruikt en gerecycled.

Wetgeving en inkoopcriteria

Voor zonnepanelen is verschillende product- en stoffenwetgeving van toepassing:

• Voor zorgstoffen in het algemeen zijn de REACH-verordening voor chemische stoffen (Verordening (EC) Nr. 1907/2006) en de POP-verordening voor persistente organische verontreinigende stoffen (Verordening (EU) 2019/1021) relevant. Voor panelen met lood kan bijvoorbeeld een restrictie en informatieverplichting van REACH van toepassing zijn. Meer informatie over de wetgeving voor zorgstoffen staat in ZZS en overige zorgstoffen. In paragraaf 13.3 Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en overige zorgstoffen van dit ketenplan staat meer over zorgstoffen in afgedankte zonnepanelen.
• Daarnaast kan de Richtlijn betreffende beperking van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen in elektr(on)ische apparatuur relevant zijn (Richtlijn 2011/65/EU, ook bekend onder de Engelse afkorting RoHS). In de RoHS zijn de meeste zonnepanelen uitgezonderd, maar voor sommige gevallen kan deze richtlijn wel van toepassing zijn. In Nederland is de RoHS geïmplementeerd in de Regeling gevaarlijke stoffen in elektrische en elektronische apparatuur. De Europese Commissie werkt voor fotovoltaïsche modulen en omvormers aan een voorstel voor een verordening met eisen voor ecodesign en een verordening voor energielabel. Besluitvorming over beide verordeningen wordt verwacht in 2025.
• Voor het ontwerpen van bouwwerken met zonnepanelen zijn ook de eisen in het Besluit bouwwerken leefomgeving voor de milieuprestatie gebouwen (MPG) van toepassing (zie paragraaf 4.2 Productinformatie).

De buyer group duurzame zonnepanelen van PIANOo heeft daarnaast standaard inkoopcriteria opgesteld die overheden, instellingen en bedrijven gebruiken. Deze criteria gaan over de koolstofvoetafdruk, het gebruik van zorgstoffen en de technische levensduur. Opdrachtgevers kunnen de bovenstaande uitgangspunten voor circulair ontwerp gebruiken voor hun inkoopcriteria.

Naast het circulaire ontwerp is productinformatie een belangrijke voorwaarde voor circulariteit door de hele keten. Het gaat om de materialen en stoffen in het product, maar ook om informatie over de reparatie en recycling ervan.

Ecodesign voor duurzame producten

De ESPR-verordening stelt eisen aan de productinformatie. Dit gaat bijvoorbeeld over de koolstofvoetafdruk (carbon footprint), kritieke materialen, zorgwekkende stoffen, reparatie en recyclebaarheid. De eisen worden per productgroep bepaald. De Commissie werkt voor fotovoltaïsche modulen en omvormers aan een voorstel voor een verordening met eisen voor ecodesign en een verordening voor energielabel. Besluitvorming over beide verordeningen wordt verwacht in 2025.

Zorgstoffen in de keten

Voor zeer zorgwekkende stoffen kunnen ook informatieverplichtingen gelden. De REACH-verordening bevat informatieverplichtingen die vooral bedoeld zijn voor het veilig gebruik van stoffen en producten. Op grond van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) moet ook informatie verstrekt worden die ten goede komt aan afvalverwerkers. Dit wordt verder uitgelegd in paragraaf 3.3.1 Informatie over de aanwezigheid van zorgstoffen in producten van het onderwerp ‘ZZS en overige zorgstoffen’.

Milieuprestatie van gebouwen

Zonnepanelen kunnen worden toegepast op gebouwen en dan is ook de wetgeving voor bouwwerken relevant. Voor nieuwe kantoorgebouwen en nieuwbouwwoningen is het verplicht om de milieuprestatie van gebouwen (MPG) te berekenen. Dit staat in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en is uitgelegd op de pagina over de milieuprestatie op iplo.nl. Er is een maximumgrenswaarde voor de totale milieu-impact van een gebouw. De zonnepanelen moeten meegenomen worden in deze berekening. De milieuprestatie van producten wordt hiervoor berekend met een levenscyclusanalyse (LCA). De milieudata wordt vervolgens in milieuverklaringen opgenomen in de Nationale Milieudatabase (NMD). Er is generieke data voor de productgroep zonnepanelen, maar producenten voegen ook de specifieke milieuprestatie van hun product toe aan de NMD. De gemeente houdt bij bouwvergunningen toezicht op de MPG.

De belangrijkste milieu-impact van zonnepanelen zit in de productie van materialen en componenten (bron). Deze paragraaf gaat in op keuze voor duurzame grondstoffen. Vervolgens wordt ingegaan op het productieproces. Aan het eind van de productiefase zijn afspraken over gebruiksfase en afvalfase relevant voor importeurs, producenten en andere distribuerende partijen.

De winning van grondstoffen, productie van componenten en van zonnepanelen vindt vooral plaats in het buitenland, waarvan het overgrote deel in Azië. Een klein percentage van de zonnepanelen wordt in Nederland geassembleerd. Bedrijven die circulair werken hebben kennis van de duurzaamheid van de toeleveringsketen van grondstoffen en hulpstoffen die zij inkopen. Voor een circulaire economie is het wenselijk dat zij kiezen voor veilige, hernieuwbare en/of gerecyclede grondstoffen met een zo laag mogelijke milieu-impact.

Voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO) zijn vrijwillige afspraken gemaakt voor hernieuwbare energie en komt er steeds meer Europese wetgeving. Deze verplichtingen gaan over sociale en milieuaspecten in de keten. Het toezicht op de rapportageverplichtingen wordt uitgevoerd door de Autoriteit Financiële Markten (AFM).

Verder is op Europees niveau de Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) ingevoerd. CBAM is vastgelegd in de Europese Verordening (EU) 2023/956. Het is een prijscorrectie bij import van bepaalde goederen in de EU, gebaseerd op de CO₂-uitstoot in het productieproces buiten de EU. Het geldt onder andere voor metalen die worden gebruikt voor de productie van zonnepanelen, zoals aluminium. Voor de productie van materialen in de EU gelden voor de CO₂-uitstoot de regels voor emissiehandel (EU ETS). De Nederlandse Emissieautoriteit houdt hier toezicht op.

Nederlandse producenten van zonnepanelen en onderdelen maken keuzes in hun productieproces die van invloed zijn op de lokale omgeving en op het grondstoffengebruik en de afvalproductie van het bedrijf. In een circulair productieproces voorkomt de fabrikant snijverlies, uitval en verspilling van energie, water, materialen en verpakkingen. Dit is van belang bij het ontwerp van nieuwe productielijnen en bij het aanpassen van de productie. Tijdens de productie monitort de producent de ingaande grondstoffen, de productie, de emissies en de afvalstoffen. Op basis hiervan worden maatregelen genomen om milieueffecten lokaal en in de keten te voorkomen en te beperken. Onvermijdelijk productieafval kan veelal direct worden teruggebracht in het productieproces.

In Nederland gelden voor productieprocessen algemene regels en vergunningplichten op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het hangt af van de activiteiten welke regels van toepassing zijn op het bedrijf. Indien van toepassing beoordeelt de vergunningverlener bij de vergunning ook het grondstofgebruik en afvalpreventie. Meer hierover staat in Grondstoffengebruik en afvalpreventie. Vergunningverlening, toezicht en handhaving hiervoor gebeurt door omgevingsdiensten in opdracht van provincies en gemeenten.

Als het bedrijf residuen, bijproducten, gebruikte producten of afvalstoffen gebruikt, moet de vraag beantwoord worden of een materiaal juridisch gezien een afvalstof is of niet. Voor handelingen met afvalstoffen gelden namelijk specifieke regels of is een vergunning vereist. De basis voor die toetsing staat in de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 2008/98/EG) en dit is in Nederland geïmplementeerd in de Wet milieubeheer en uitgewerkt in het CMP in Afvalstof of niet-afvalstof en de bijbehorende Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Reststromen die niet gebruikt kunnen worden in het eigen productieproces worden in een circulaire economie tot een minimum beperkt. Deze moeten vervolgens gescheiden worden gehouden van andere stromen. Zo kunnen ze op een zo hoogwaardig mogelijke manier weer gebruikt worden. Of in het geval van gevaarlijke stoffen, op een veilige en verantwoorde manier verwerkt worden.

Alle producenten zijn op grond van het Bal en het CMP verplicht hun afval gescheiden te houden en gescheiden af te voeren. In het CMP Gescheiden houden bedrijfsafval en gevaarlijk afval is verder uitgewerkt welk afval bedrijven moeten scheiden. Producenten moeten het afval ook registreren en mogen het alleen afgeven aan een bedrijf met VIHB-registratie of een verwerker met een daarvoor geschikt proces en vergunning. Dit staat in artikel 10.37 Wet milieubeheer. Of sprake is van afval of een bijproduct is te bepalen met Afvalstof of niet-afvalstof. Deze regels worden gecontroleerd door de omgevingsdiensten in opdracht van provincies en gemeenten.

Het moment van overdracht van de panelen van de producent, distributeur of installateur naar de gebruiker is een belangrijk moment voor een circulaire keten. Op dat moment worden afspraken gemaakt over service tijdens de gebruiksduur en wat er gebeurt met de zonnepanelen na het gebruik. Circulaire businessmodellen zijn gericht op het behouden van de waarde van de producten en de materialen. Hiervoor zijn het doorgeven van productinformatie en maken van afspraken over onderhoud, reparatie, opwaardering, terugname, hergebruik en recycling van belang. Het is wenselijk dat distributeurs en installateurs van zonnepanelen hiervoor passende product-dienst-combinaties bieden.

De Europese Commissie werkt voor fotovoltaïsche modulen en omvormers aan een voorstel voor een verordening met eisen voor ecodesign en een verordening voor energielabel. Voor de gebruiksfase en afvalfase zijn eisen over beschikbaarheid van reserveonderdelen en over recyclebaarheid relevant. Bij een energielabel gaan eisen bijvoorbeeld over de energieopbrengst tijdens de levensduur en garantietermijnen. Over beide verordeningen wordt besluitvorming verwacht in 2025.

Producenten en importeurs zijn wettelijk verplicht tot het organiseren van een kosteloos en landelijk dekkend innamesysteem voor apparaten. Dit staat in artikel 2 van het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Dit geldt ook voor apparaten voor het opwekken van energie zoals zonnepanelen. In Nederland wordt deze taak uitgevoerd door producentenorganisatie Stichting OPEN. Op grond van de wettelijke Algemeen Verbindend Verklaring (AVV) moeten importeurs en producenten zich aanmelden bij OPEN en een afvalbeheerbijdrage betalen. Ook moeten zij de hoeveelheid panelen die zij op de markt brengen registreren in het Nationaal WEEE Register (NWR). De ILT houdt toezicht op de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (Regeling AEEA) en bijbehorende AVV.

In de gebruiksfase worden zonnepanelen onderdeel van een PV-systeem. Zonnepanelen worden op talloze plekken en met verschillende soorten constructies en andere installaties geïnstalleerd. De opdrachtgevers en opdrachtnemers van deze PV-systemen zijn ook divers. Voor het zuinig gebruik van grondstoffen en het verlagen van de milieu-impact van zonnepanelen is het belangrijkste dat de panelen zo lang mogelijk gebruikt worden. De totale milieu-impact per kWh opgewekte energie wordt dan steeds lager. In deze paragraaf gaat in op wat wenselijk is voor een lange gebruiksduur. Daarnaast is aandacht voor monitoring en onderhoud en zorgvuldige demontage en afvoer van belang aan het einde van het gebruik.

Bij de opdracht tot het plaatsen van zonnepanelen is de opdrachtgever samen met de opdrachtnemer aan zet. Het is van belang dat de opdrachtgever circulariteitseisen stelt aan het ontwerp van het gehele PV-systeem. Hiervoor gelden dezelfde uitgangspunten voor circulair ontwerp als voor het paneel, bijvoorbeeld eisen over zorgstoffen en ontwerp voor lange levensduur en recycling.

De opdrachtnemer kan met het beschikbare aanbod van gebruikte en nieuwe zonnepanelen, bijpassende onderdelen en onderhoudsplan een circulaire aanbieding doen. Het is daarnaast wenselijk dat de opdrachtgever voor het gehele PV-systeem een plan  opstelt voor de gebruiksduur en voor het einde van het gebruik. Dit gaat om de volgende zaken:

• Gebruiksduur en daarna: Voor circulair gebruik van zonnepanelen heeft de opdrachtgever een plan voor de hele levensduur van het gehele PV-systeem en de onderdelen. Er is een plan voor monitoring, voor onderhoud en reparatie, voor vervanging of opwaardering van onderdelen en voor (voorbereiding voor) hergebruik of recycling na gebruik. Dit laatste betekent dat er verder gekeken wordt dan de eigen gebruiksduur van het PV-systeem.
• Technische levensduur: Onderdelen hebben verschillende technische levensduur. Zo gaan omvormers zo’n 10-15 jaar mee. De speciale kabel die voor grotere projecten nodig is voor aansluiting op het energienet gaat wel 60 jaar mee. Ook kunnen er tijdens de gebruiksduur onderdelen eerder kapotgaan die moeten worden vervangen. In het ontwerp is hier rekening mee gehouden en er is een plan voor vervanging en recycling of hergebruik.
• Beschikbaarheid locatie: Er moet kennis zijn over de tijd dat de locatie beschikbaar is. Dit geldt zowel bij gebouwen als voor zonneparken. De keuze voor de zonnepanelen wordt daarop aangepast. Hergebruik van gebruikte panelen kan bijvoorbeeld een goede oplossing zijn met de beste kosten en baten.
• Kosten en baten: Uitgangspunt is total cost of ownership (TCO). Hierin wordt gekeken naar investeringskosten en terugverdientijd hiervan, maar ook naar de exploitatie- en onderhoudskosten, verwerkingskosten en -opbrengsten. Voor de transitie naar een circulaire keten heeft de opdrachtgever inzicht in de financiële prestaties en de milieuprestaties van deze keuzes. De businesscase wordt daarop gebaseerd. Daarbij wordt onder andere gestuurd op kwaliteit en restwaarde van de onderdelen en materialen van het PV-systeem aan het einde van het eigen gebruik.

Het is van belang dat de vergunning voor de aanleg van PV-systemen circulariteit en lang gebruik ondersteunt. Voor het aanleggen van zonnepanelen op gebouwen en op land of water gelden regels in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het Omgevingsplan van de gemeente. Dit zijn ruimtelijke regels en technische regels. Deze kunnen beperkend zijn voor het lange gebruik van een PV-systeem. Bijvoorbeeld doordat de bestemming van de locatie maar tijdelijk gewijzigd wordt voor een kortere tijd dan de mogelijke levensduur van de panelen. Ook komt het voor dat in de vergunning een opruimplicht geldt na een bepaalde tijd. Het is gewenst dat de opdrachtgever en het bevoegde gezag samen zorgen voor de voorwaarden voor een zo lang mogelijk gebruik en daarnaast verantwoorde en hoogwaardige demontage en afvoer aan het einde van het gebruik op de locatie.

Voor PV-projecten zijn inkoopcriteria beschikbaar die overheden, instellingen en bedrijven gebruiken bij hun aanbestedingen en subsidies. Onder de inkoopcriteria van de buyer group duurzame zonnepanelen van PIANOo vallen eisen en gunningscriteria. Met subsidies en andere financiële regelingen worden circulaire producten en projecten gestimuleerd. Zo is er investeringsaftrek voor zonnepanelen zonder zorgstoffen (Mia/Vamil) en zijn er subsidies voor circulaire ketensamenwerking.

Tijdens het gebruik moet duidelijk zijn wie verantwoordelijk is voor de monitoring en het beheer en onderhoud van het PV-systeem. Dat is afhankelijk van de constructie voor eigendom en exploitatie. De PV-panelen zijn onderdeel van een PV-systeem dat door de eigenaar of beheerder moet kunnen worden gemonitord. Ze volgen de opbrengsten en signaleren eventuele storingen. Er wordt regulier onderhoud gepleegd en wanneer dat nodig is wordt reparatie, vervanging of opwaardering van onderdelen uitgevoerd. Ook moet zijn duidelijk hoe gehandeld wordt bij calamiteiten om schade aan de installatie en de omgeving te beperken.

Voor PV-systemen geldt bouwregelgeving en wetgeving voor elektrische installaties zodat ze veilig zijn en lang meegaan. Dit gaat over bouwkundige eisen, elektrische veiligheid en brandveiligheid en dit is veelal door NEN uitgewerkt in normen. Ook heeft de branche onder andere een erkenningsregeling voor het ontwerpen, installeren, beheren en onderhouden van PV-systemen en een controleschema voor het uitvoeren van onafhankelijke inspecties van (grootschalige) zonnestroomsystemen. Ten slotte hebben het Verbond van Verzekeraars met VOAM en Stichting Salvage een Onderzoeksprotocol zonnepaneel incidenten opgesteld. Dit gaat over het opruimen van zonnepanelendeeltjes na een incident zoals een brand. Opdrachtgevers, zoals overheden, kunnen het hanteren van deze kwaliteitsborgingssystemen vragen van hun opdrachtnemers.

Allereerst is het voor de eigenaar belangrijk om altijd te bepalen of het zonnepaneel of onderdeel van het PV-systeem echt vervangen moet worden of dat het gerepareerd of opgewaardeerd kan worden. Onderzoek wijst uit dat vroegtijdig vervangen ten koste gaat van de CO₂-voetafdruk per kWh opgewekte energie. Besluit de eigenaar vervolgens tot vervanging of verwijdering van (onderdelen van) het PV-systeem? Dan is het voor het behoud van de waarde van de onderdelen gewenst dat de demontage zorgvuldig gebeurt.

De opdrachtgever moet hiervoor voorafgaand aan de demontage controleren welke onderdelen opnieuw kunnen worden gebruikt en welke moeten worden afgevoerd voor recycling. Voor hergebruik kunnen de producten op locatie gecontroleerd en gesorteerd worden. Dit kan eventueel ook elders door een derde partij gedaan worden. De afvoer gaat via aparte containers. Producten die geschikt zijn voor hergebruik worden veilig verpakt en van de benodigde productinformatie voorzien.

Indicatieve voorkeursvolgorde hergebruik

De plaats waar de PV-producten daarna worden gebruikt heeft ook invloed op de milieuvoetafdruk. Hergebruik in landen met een hogere zoninstraling levert CO₂ winst op. Het transport kost echter ook energie en levert emissies op als dat gebeurt met onzuinig transport. Vanaf een bepaalde afstand levert het transport dan meer uitstoot op en is er geen netto klimaatwinst (bron). Ook is de vraag hoe buiten de EU de verwerking gebeurt na afdanking van de hergebruikte panelen. Dit weegt mogelijk niet op tegen de milieuwinst van de langere en hogere energieopbrengst buiten Nederland.

Voor hergebruik wordt daarom een voorkeursvolgorde gehanteerd:

1. Hergebruik op dezelfde locatie
2. Hergebruik door anderen, bij voorkeur zo dichtbij mogelijk en in Nederland
3. Hergebruik in de EU, waarbij Richtlijn voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (Richtlijn 2012/19/EU) ook van toepassing is
4. Hergebruik buiten de EU

Naar de milieu-impact van de verschillende opties is nog maar beperkt onderzoek gedaan. Per project zal afgewogen moeten worden wat voor hergebruik de beste oplossing is. Uitgangspunt is dat het blijven gebruiken op dezelfde plek de beste optie is.

Of partijen die handelen in gebruikte zonnepanelen aan wetgeving voor afval moeten voldoen, hangt af van een aantal factoren. Zie hiervoor de paragraaf 8 Afvalstof of niet-afvalstof. De opdrachtgevers moeten in ieder geval zorgen dat verschillende afvalsoorten apart worden gehouden en gescheiden worden afgevoerd. Dat staat in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Ook moeten zij het afval registreren en mogen zij het alleen afgeven aan een bedrijf met VIHB-registratie of een verwerker met een daarvoor geschikt proces en vergunning. Dit staat in de Wet milieubeheer. Deze regels worden gecontroleerd door de omgevingsdiensten. Voor afgedankte apparaten zoals zonnepanelen geldt uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Wat dat betekent voor de inzameling bij huishoudens en bedrijven is hierna beschreven.

Als de PV-systemen zijn gedemonteerd, is het aan de partijen die de PV-producten ontvangen om de waarde van de materialen zo hoog mogelijk te houden via hergebruik en recycling. In deze paragraaf staat voor de producenten en importeurs wat zij moeten doen. Ook voor de inzamelaars, handelaren in hergebruikte panelen, afvalverwerkers en afnemers van materialen uit de recycling staat hier wat van hen verwacht wordt.

Voor afgedankte elektrische en elektronische apparaten (AEEA) waaronder ook zonnepanelen is een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) van kracht. Hier is uitgelegd wat dit voor partijen in de keten van zonnepanelen betekent.

De producentenorganisatie OPEN is verantwoordelijk voor het inzamelen en recyclen van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA). Ook zorgt OPEN voor voorlichting en rapportage over de verplichtingen. Producenten en importeurs zijn wettelijk verplicht tot het organiseren van een kosteloos en landelijk dekkend innamesysteem. Ook zijn ze verantwoordelijk voor het behalen van doelstellingen voor recycling en nuttige toepassing van de materialen in de panelen. De verplichtingen voor producenten, importeurs, gemeenten en distributeurs staan in de Europese richtlijn AEEA en zijn uitgewerkt in de bijbehorende Regeling AEEA. Deze regelgeving geldt ook voor apparaten voor het opwekken van energie zoals zonnepanelen. In Nederland wordt deze taak uitgevoerd door producentenorganisatie Stichting OPEN. Voor zonnepanelen werkt OPEN samen met brancheorganisatie Holland Solar.

Op grond van een wettelijke Algemeen Verbindend Verklaring (AVV) moeten alle importeurs en producenten zich aanmelden bij OPEN en de afvalbeheerbijdrage betalen. Daarnaast moeten zij de hoeveelheid panelen die zij op de markt brengen registreren in het Nationaal WEEE Register (NWR). Ook verwerkers moeten rapporteren aan het NWR. Er is een wijziging in voorbereiding voor een wettelijke afgifteplicht voor AEEA. Deze afgifteplicht betekent dat apparaten alleen mogen worden afgegeven aan een gecertificeerde partij met de juiste omgevingsvergunning.

De ILT houdt toezicht op de uitvoering van de Regeling AEEA en bijbehorende AVV. Omgevingsdiensten houden toezicht op de regels in de Omgevingswet en de daaronder liggende besluiten. De Europese Commissie beoordeelt uiterlijk op 31 december 2026 of de achterliggende WEEE richtlijn moet worden herzien. Vervolgens zal ook de Nederlandse wetgeving waar nodig worden aangepast.

Als de PV-systemen gedemonteerd zijn, vinden zij hun weg naar een nieuwe bestemming. Dat kan zijn via direct hergebruik, voorbereiding voor hergebruik of recycling. Inzamelaars sorteren bij voorkeur al op hergebruik of recycling bij ontvangst. Hoewel dit vanwege de kleine hoeveelheden nu nog niet gebeurt, zal dat in de toekomst wel moeten gebeuren.

Het kan daarbij wenselijk zijn dat de producten heel blijven. Voor hergebruik is dit logisch, maar ook recycling kan beter uitvoerbaar zijn als bijvoorbeeld de glasplaat nog heel is. De glasplaat en de zonnecellen van de meeste panelen zitten op elkaar geplakt met een folie. Als het paneel nog heel is kunnen ze met bepaalde technieken met beter resultaat van elkaar gescheiden worden. Zodra deze technieken in gebruik zijn, zal de demontage en inzameling daarop moeten aansluiten. Naast zorgvuldige omgang met het product is het nodig dat de productinformatie doorgegeven wordt aan de verwerker.

Verplichtingen inzameling

De wetgeving bevat verschillende verplichtingen voor gemeenten, distributeurs, producenten en importeurs.

• Stichting OPEN is namens producenten en importeurs van zonnepanelen verantwoordelijk om te zorgen voor een innamesysteem en een verwerking die voldoen aan de Regeling. Hiervoor is een landelijk dekkend netwerk van inzamelpunten en zijn verwerkers gecontracteerd voor inzameling en verwerking volgens de wettelijke eisen.
• Distributeurs van zonnepanelen zijn volgens artikel 4 van de Regeling AEEA verplicht om bij het verkopen van een nieuw product gratis een vergelijkbaar product mee te nemen of via verzending in te nemen. Hij moet de koper daar ook op wijzen.
• Gemeenten hebben op grond van titel 10.4 Wet milieubeheer de plicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval, waaronder apparaten en ook zonnepanelen. In artikel 3 van de Regeling AEEA staat dat zij ook verplicht zijn te zorgen voor ten minste één locatie om apparaten achter te laten. Dit geldt voor apparatuur afkomstig van particuliere huishoudens, of hiermee naar aard en hoeveelheid vergelijkbare apparatuur van bedrijven en organisaties (zie de definitie onder artikel 1 lid 1 onder c Regeling AEEA).

Voor de verwerking van AEEA geldt op grond van artikel 11 lid 3 van de Regeling AEEA een verplichte certificering volgens de normen voor de verwerking van AEEA (Cenelec normen). ). Ook staat in artikel 16 dat producenten verplicht zijn om informatie voor voorbereiding voor hergebruik en verwerking te geven aan de verwerkers. Inzamelen, uitsorteren, verhandelen, reparatie of upgraden is zonder Cenelec certificering toegestaan. Het kraken, knijpen of beschadigen van apparaten of strippen van apparaten voor onderdelen mag niet zonder de benodigde certificering op grond van de Regeling. Zie de Handreiking hergebruik en voorbereiden voor hergebruik van (afgedankte) elektrische en elektronische apparatuur voor meer informatie over Cenelec 50614 bij voorbereiden voor hergebruik.

Inzamelaars moeten wel volgens artikel 10.45 Wet milieubeheer (Wm) op de VIHB-lijst staan en voldoen aan de regels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) voor hun activiteiten met afval. Artikel 1b van het Besluit inzamelen afvalstoffen (Bia) bepaalt verder dat gescheiden ingezamelde afvalstoffen ook gescheiden moeten blijven tijdens de inzameling. Voor export over de grens geldt de Europese Verordening overbrenging afvalstoffen (EVOA). De ILT houdt toezicht op naleving van de Regeling AEEA en EVOA. De omgevingsdiensten controleren of bedrijven voldoen aan de Wm en het Bal.

Hergebruik van zonnepanelen is goed mogelijk. Het is wel nodig dat de panelen schoongemaakt en gecontroleerd worden. Dat kan op locatie door de eigen installateur waarna de panelen direct worden doorverkocht. Het kan ook gedaan worden door een gespecialiseerd bedrijf die de panelen daarna verkoopt.

Ter voorbereiding op hergebruik worden de panelen gesorteerd en schoongemaakt. Daarna worden ze getest op de werking en wordt de opbrengst gemeten met daarvoor geschikte apparatuur. Ook wordt gecontroleerd of er beschadigingen in PV-cellen zitten. Zo mogelijk kunnen de panelen gerepareerd of opgewaardeerd worden. De panelen worden met testresultaat, bewijs dat wordt voldaan aan de geldende wetgeving en verdere productinformatie verkocht. De panelen die niet geschikt zijn voor hergebruik, worden volgens de regels afgevoerd voor recycling via het inzamelsysteem van Stichting OPEN.

Iemand die afgedankte zonnepanelen wil verzamelen en weer wil verkopen voor hergebruik moet voldoen aan regels voor handelingen met afvalstoffen in de Wet milieubeheer en het Besluit activiteiten leefomgeving. De activiteit die hij verricht is het ‘voorbereiden voor hergebruik’ van de zonnepanelen. Ook moeten de panelen voldoen aan de productwetgeving. Zie de Handreiking hergebruik en voorbereiden voor hergebruik van (afgedankte) elektrische en elektronische apparatuur voor meer informatie over de afvalstatus en de geldende productwetgeving. Voor export van gebruikte zonnepanelen geldt een Europese verordening voor het transport over de grenzen en de meldplicht bij export voor hergebruik (art 19a Regeling AEEA). In paragraaf 8 Afvalstof of niet afvalstof staat meer over wanneer iets een afvalstof is en aan welke wetgeving een bedrijf en het product moet voldoen.

Voor de recycling van zonnepanelen zijn verschillende uitdagingen. Aan de ene kant zijn er grote hoeveelheden bestaande panelen die in de komende jaren afgedankt worden. Aan de andere kant komen er steeds meer verschillende soorten panelen op de markt met verschillende technologieën en materialen. Ook zullen steeds meer panelen meer circulair ontworpen zijn. Deze paragraaf beschrijft kort wat hierbij voor circulariteit van belang is.

Bij een circulair ontworpen zonnepaneel kunnen de materialen van het PV-paneel eenvoudig worden gescheiden en bevat het paneel geen schadelijke stoffen. Op die manier kan de recycling hoogwaardig en efficiënt plaatsvinden en is het resultaat zo zuiver mogelijke materiaalstromen. Om daadwerkelijk op deze manier gerecycled te kunnen worden, moet de hele keten van demontage tot afzet van materialen geborgd zijn door de leverancier, gebruiker en verwerker.

Bestaande silicium-panelen zijn niet ontworpen voor recycling. De verschillende lagen zijn verlijmd en moeilijk van elkaar te scheiden. Voor PV-producten op basis van andere materialen en technologieën is de terugname en recycling soms wel geregeld, maar vaak ook nog niet. Voor een circulaire keten ontwikkelen producenten, importeurs en verwerkers samen technieken voor veilige en hoogwaardige recycling van bestaande panelen.

Indicatieve voorkeursvolgorde recycling

Voor recycling van de materialen wordt een indicatieve voorkeursvolgorde gehanteerd:

1. Recycling van alle materialen, inclusief silicium (zeer zuiver, solar grade)
2. Recycling van metalen, silicium en PV-glas
3. Recycling van metalen van de kabels en het frame en PV-glas
4. Recycling van metalen van de kabels en het frame en shredderen van het paneel
5. Niet toegestaan is verbranden of storten van panelen (als vorm van verwijdering)

Voor hoogwaardige recycling worden in het CMP de volgende twee uitgangspunten gehanteerd:

• Zorgen dat grondstoffen behouden blijven voor een volgende toepassing;
• Zorgen dat bij afvalverwerking geen risico’s ontstaan voor milieu en volksgezondheid;

Bij de vraag welke vorm van recycling het meest bijdraagt aan een circulaire economie spelen in ieder geval de volgende aspecten een rol:

• Hoeveel materiaal kan opnieuw worden gebruikt?
• Is het materiaal ook meermaals te recyclen?
• Kwaliteit van het recyclaat en milieuwinst door uitsparen van primaire grondstoffen
• De aanwezigheid van kritieke materialen

Er zal altijd een afweging moeten worden gemaakt wat de optimale recyclingtechniek is (bron). Of deze bijvoorbeeld meer energie en chemische stoffen vergt, maar wel betere materialen oplevert (bijvoorbeeld zuiverder solar grade silicium) en zeer zorgwekkende stoffen uit het materiaal verwijderd zijn. Of dat het eenvoudiger gebeurt, maar met materialen die minder mogelijke toepassingen hebben. In Circulair materiaalgebruik zijn de uitgangspunten voor circulariteit nader toegelicht. In Vormen van recycling zijn de definitie en uitgangspunten voor hoogwaardige recycling verder uitgewerkt.

De onderdelen of materialen die uit de recycling komen, kunnen weer gebruikt worden voor de productie van nieuwe producten. Voor een circulaire economie is het cruciaal dat dit veilig is en dat de toepassing in het algemeen zo hoogwaardig mogelijk is. Ook is het van belang dat ook hier materiaalinformatie wordt doorgegeven. Er zijn diverse onderzoeken gedaan naar recyclingtechnieken die voor zonnepanelen in ontwikkeling zijn (bron). Daarnaast wordt vanuit de producentenorganisatie Stichting OPEN en in het Groeifondsproject Solar NL gewerkt aan het opschalen van hoogwaardiger recyclingtechnieken voor zonnepanelen in Nederland (bron).

Regels voor afvalverwerking en export

Bedrijven die afval verwerken moeten zich houden aan de regels in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Er gelden algemene regels en voor bepaalde activiteiten is een omgevingsvergunning nodig. Dit gaat over emissies, acceptatie en administratie en controle, hoogwaardigheid van verwerking, mengen van afvalstoffen en afvalscheiding. Ook moeten zij voldoen aan de Regeling AEEA en de bijbehorende normen voor de verwerking van AEEA (Cenelec normen). In deze normen staat welke gevaarlijke stoffen verwijderd moeten worden en hoe de verwerking uitgevoerd moet worden. Verwerkers moeten rapporteren aan het Nationaal WEEE Register (NWR).

De vergunning voor verwerkers moet worden getoetst aan de toetsingskaders voor hoogwaardig verwerken in paragraaf 9 tot en met 11 van dit ketenplan. Op dit moment is dit gelijk aan de voorschriften in de Regeling AEEA. Ook als een verwerker afvalstoffen wil mengen, toetst de omgevingsdienst de vergunning hiervoor aan het toetsingskader voor mengen van het ketenplan. Als de verwerking in het buitenland gebeurt moet hiervoor een kennisgeving worden gevraagd voor de export bij de ILT. Ook deze wordt getoetst aan de betreffende toetsingskaders voor grensoverschrijdend transport in het tweede deel van dit ketenplan.

In een circulaire economie gaan zo min mogelijk materialen verloren. Voor steeds meer residuen, gebruikte producten of afvalstoffen wordt een veilige, zinvolle en zo hoogwaardig mogelijke toepassing gezocht. Daarbij wordt steeds vaker de vraag gesteld of een materiaal een afvalstof is, of nog moet blijven. Voor het werken met afvalstoffen gelden namelijk specifieke regels en vaak is ook een specifieke vergunning vereist in verband met de veiligheid voor mens en milieu. Bovendien mag niet zomaar elk bedrijf met afvalstoffen werken en ook bij (grensoverschrijdend) transport is de status van belang.

Het begrip ‘afvalstof’ moet ruim worden uitgelegd. In beginsel kan elke stof of elk voorwerp een afvalstof zijn, wanneer de houder zich daarvan ontdoet, wil of moet ontdoen. Meer informatie over het zelf maken van deze beoordeling, is te vinden in Afvalstof of niet-afvalstof van het CMP en de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Voor zonnepanelen volgt hier een aantal specifieke aandachtspunten bij de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Deze aandachtspunten beschrijven niet het volledige beoordelingskader.

Hergebruik

Om te kunnen bepalen of sprake is van hergebruik of van het verwerken van een afvalstof, is het van belang om vast te stellen wat de intentie van de houder is met de zonnepanelen. Als een houder zich van de zonnepanelen ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen is er sprake van een afvalstof. Levert de houder de panelen bijvoorbeeld in bij de milieustraat of worden oude panelen omgeruild door de installateur? Dan is dit een aanwijzing dat de houder ervan af wil en is er sprake van een afvalstof. Als de houder de zonnepanelen wil doorverkopen, kan dat een aanwijzing zijn dat het niet gaat om afval, maar om hergebruik. Het moet dan wel zo zijn dat de zonnepanelen nog geschikt zijn voor hergebruik. Voor zonnepanelen is een aandachtspunt dat een (beschadigd) paneel vaak nog wel stroom opwekt, maar dat ook de hoeveelheid opbrengst van belang is om te bepalen of het geschikt is voor hergebruik. Daarnaast moet het voldoende zeker zijn dat hergebruik daadwerkelijk plaats zal vinden. Voor de beoordeling of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof zal per geval een afweging moeten worden gemaakt over de afvalstatus van het materiaal, op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval. Bekijk hiervoor ook de Handreiking hergebruik en voorbereiden voor hergebruik van (afgedankte) elektrische en elektronische apparatuur.

Voorbereiden voor hergebruik

Wanneer een houder zich van de zonnepanelen ontdoet of wil of moet ontdoen, is er sprake van een afvalstof. De ontvanger bepaalt vervolgens welke afvalbehandeling volgt, voor zover dat mag volgens wet- en regelgeving en beleid, onder andere ogenomen in dit CMP. Indien na eenvoudige handelingen het product weer op de markt kan worden gebracht, is sprake van voorbereiden voor hergebruik. Voorbeelden van deze handelingen zijn het schoonmaken van de panelen, het testen van de werking en de kWh-opbrengst, en het controleren op beschadigingen in de PV-cellen. Voor de beoordeling of sprake is van voorbereiden voor hergebruik zal per geval een afweging moeten worden gemaakt op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval. Nadat het voorbereiden voor hergebruik is afgerond, kan op basis van de voorwaarden van artikel 1.1 lid 6 Wet milieubeheer en Afvalstof of niet-afvalstof een beoordeling worden gemaakt of er sprake is van einde-afval. Bekijk hiervoor ook de Handreiking hergebruik en voorbereiden voor hergebruik van (afgedankte) elektrische en elektronische apparatuur.

Recycling

Wanneer een houder zich van de zonnepanelen ontdoet, of wil of moet ontdoen is er sprake van een afvalstof. De ontvanger bepaalt vervolgens welke afvalbehandeling volgt, voor zover dat mag volgens wet- en regelgeving en beleid, onder andere opgenomen in dit CMP. Voor zonnepanelen die niet herbruikbaar zijn, is recycling van de verschillende onderdelen vereist. De verschillende deelstromen kunnen worden gebruikt voor het produceren van nieuwe producten. Nadat de recycling is afgerond, kan aan de hand van de voorwaarden van artikel 1.1 lid 6 Wet milieubeheer en Afvalstof of niet-afvalstof een beoordeling worden gemaakt of er sprake is van einde-afval, op basis van alle feiten en omstandigheden van dat geval.

Internationaal transport en verwerking

Als iemand zonnepanelen naar een ander land wil vervoeren gelden hiervoor regels. Zie voor meer informatie hierover paragraaf 11 Toetsingskader grensoverschrijdend transport en paragraaf 14 Toelichting grensoverschrijdend transport van dit ketenplan. Als gebruikte zonnepanelen worden geëxporteerd voor hergebruik, moet op grond van artikel 11 lid 6 van de Regeling AEEA worden aangetoond dat het gaat om niet-afvalstoffen. De panelen moeten worden getest en van een etiket voorzien. Ook moeten de panelen worden verpakt zodat ze voldoende beschermd zijn. Daarnaast moet de exporteur zich registreren en jaarlijks de overgebrachte hoeveelheid (naar gewicht) gebruikte of voor hergebruik geschikt gemaakte elektrische of elektronische apparatuur rapporteren aan het Nationaal (W)EEE Register (artikel 19a Regeling AEEA). De ILT controleert hierop.

Voor grensoverschrijdend transport van afgedankte zonnepanelen (afvalstoffen), is de EVOA van toepassing. In dat geval moet altijd een kennisgeving worden aangevraagd voor export bij de ILT.

Op de markt als niet-afvalstof

In alle gevallen geldt dat wanneer zonnepanelen als niet-afvalstof op de markt worden gebracht (al dan niet direct of na nuttige toepassing), deze minimaal moet voldoen aan de geldende stoffen- en productregelgeving. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan REACH, de POP-verordening, de regels omtrent ecodesign en de eisen volgend uit de Warenwetgeving.

Dit deel van het plan beschrijft hoe bedrijven afvalstof moeten verwerken en wat daarbij de aandachtspunten zijn. Het bevat het toetsingskader voor het bevoegd gezag voor het vergunnen van het verwerken van deze afvalstoffen en het toetsingskader voor het toestaan van grensoverschrijdend transport door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Bevoegde instanties moeten bij het nemen van besluiten rekening houden met het CMP en dus met deze toetsingskaders (artikel 10.14 van de Wet milieubeheer).

De primaire doelgroepen waarvoor dit plan geschreven is, zijn zowel de bedrijven die deze afvalstoffen verwerken of grensoverschrijdend transporteren als het bevoegd gezag dat voor deze activiteiten toestemming moet verlenen. Die toestemming wordt verleend in een omgevingsvergunning voor het verwerken van de afvalstoffen of met een beschikking op een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport. Voor de omgevingsvergunning zijn gemeenten en provincies het bevoegd gezag (namens hen vaak een omgevingsdienst). Voor de beschikking op de kennisgeving is dat de minister (namens de minister de ILT).

Omdat dit deel primair geschreven is voor afvalverwerkende bedrijven en het bevoegd gezag, worden specifieke technische en juridische termen gebruikt. Voor het lezen van dit deel is daarom een bepaalde mate van kennis over de afvalwetgeving, het proces van vergunningverlening en de regels voor grensoverschrijdend transport vereist. Voor lezers die niet tot de primaire doelgroep behoren en toch meer informatie over het verwerken van deze afvalstof willen lezen, zijn met name de paragrafen met toelichting interessant (paragraaf 12 en verder).

De bepalingen van dit ketenplan gelden voor de volgende afvalstoffen:

De toetsingskaders zijn gelijk aan de toetsingskaders voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) van het Afvalplan elektr(on)ische apparatuur.

Zie ook paragraaf 12 Toelichting op de afbakening. Onderdeel daarvan is een overzicht van afvalstoffen die lijken op de afvalstoffen van dit ketenplan, maar vallen onder andere afval- of ketenplannen.

Om materialen beschikbaar te houden voor de economie is het van belang om afvalstoffen zo hoogwaardig mogelijk te verwerken. Voor hoogwaardige verwerking of vanuit de zorg voor mens en milieu is het soms nodig om verontreinigingen af te scheiden of afvalstoffen integraal te verwijderen. Voor de gewenste verwerking kan het noodzakelijk zijn om afvalstoffen gescheiden te houden. Onderstaande paragrafen gaan in op de volgende aspecten die van belang zijn het bij het vergunnen van het verwerken van zonnepanelen:

• mengen van afvalstoffen (paragraaf 10.1)
• de minimumstandaard (paragraaf 10.2)

Mengen is in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) aangewezen als een milieubelastende activiteit waarvoor in bepaalde gevallen een vergunning nodig is. Het gaat zowel over het mengen van afvalstoffen onderling als over het mengen met niet-afvalstoffen. Ook bij het samenvoegen binnen één afvalcategorie kan sprake zijn van mengen en kan een vergunningplicht gelden.

De Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB) is een hulpmiddel om na te gaan of voor het mengen een vergunning is vereist.

De afvalcategorieën uit bijlage II van Bal vormen de basis voor het gescheiden houden van afval en voor de vergunningplicht voor het mengen van afvalstoffen. Correct gescheiden houden van afvalstoffen waarborgt een latere (hoogwaardige) verwerking volgens de minimumstandaard. De Minimumstandaard is daarom de basis voor de indeling in deze categorieën.

Onderstaande tabel verduidelijkt welke afvalstoffen onder welke afvalcategorie vallen.

De wettelijke regels over hoe deze bedrijven hun afvalstoffen gescheiden moeten houden staan in paragraaf 13.1.1 Gescheiden houden van afvalstoffen.

Het bevoegd gezag toetst een vergunningaanvraag voor het mengen aan Mengen van afvalstoffen en de daarin opgenomen toetsingskaders.

Dit plan bevat voor zonnepanelen geen specifieke bepalingen waarmee het bevoegd gezag in afwijking van de algemene toetsingskaders rekening moet houden.

De Toelichting op mengen van afvalstoffen in paragraaf 13.1.2 geeft aan wat zowel de wetgeving als de toetsingskaders van het CMP concreet betekenen voor het vergunnen van het mengen van zonnepanelen. Dit beleid is overeenkomstig het beleid voor mengen van AEEA uit het Afvalplan elektr(on)ische apparatuur.

Het verwerken van zonnepanelen moet plaatsvinden in overeenstemming met onderstaande minimumstandaard(en). Dit betekent dat het bevoegd gezag ook voor hoogwaardiger vormen van verwerken vergunning kan verlenen, tenzij de minimumstandaard hiervoor specifieke beperkingen bevat.

Het bevoegd gezag kan alleen vergunning verlenen voor het verwerken van de afvalstoffen op een manier die laagwaardiger is dan de minimumstandaard als sprake is van uitzonderingsgevallen, zoals bijvoorbeeld bij calamiteiten of de aanwezigheid van bepaalde ZZS. Zie ook de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

De volgende minimumstandaarden gelden voor het verwerken van zonnepanelen:

Sturingsvoorschrift

Aan vergunningen voor bedrijven die afgedankte zonnepanelen shredderen moet een sturingsvoorschrift worden verbonden. Dit sturingsvoorschrift houdt in dat deze bedrijven het vrijkomende shredderafval aanbieden aan een verwerker die het afval verwerkt volgens de minimumstandaard van Afvalplan shredderafval. Dit sturingsvoorschrift mag alleen ontbreken wanneer de shredderinstallatie zelf ook de restfractie van het overig shredderafval verwerkt volgens de minimumstandaard van dat plan.

Wat bovenstaande minimumstandaard(en) betekenen in relatie tot hoogwaardige verwerking staat beschreven in paragraaf 13.2 Toelichting op de minimumstandaard.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Het kan zijn dat er ZZS in de afvalstof zitten. Zowel de beschreven wetgeving over, als de toetsingskaders voor Mengen van afvalstoffen en ZZS en overige zorgstoffen kunnen beperkingen stellen aan het verwerken van afvalstoffen met ZZS. Bij het beoordelen of een verwerking kan worden vergund, betrekt het bevoegd gezag ook deze onderwerpen. In paragraaf 13.3 Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en overige zorgstoffen staat meer informatie en een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn.

Onderstaand toetsingskader is gebaseerd op Grensoverschrijdend transport. Daarin staat het algemene toetsingskader, de bezwaargronden en de bijbehorende procedures voor het grensoverschrijdend transport (verder: overbrenging) van afvalstoffen vanuit of naar Nederland die de ILT hanteert in het kader van de Europese verordening voor de overbrenging van afvalstoffen (EVOA).

In dit ketenplan is bovenstaande uitgewerkt tot een specifiek toetsingskader voor het beoordelen of het overbrengen van afvalstof is toegestaan. Indien dit specifieke toetsingskader afwijkt van het bepaalde in 'Grensoverschrijdend transport', dan gaat het toetsingskader van dit ketenplan voor.

Op 20 mei 2024 is de gewijzigde Verordening (EU) 2024/1157 in werking getreden. De gewijzigde EVOA (hierna nEVOA) treedt gefaseerd in werking. Tot 20 mei 2026 zijn de bepalingen van Verordening (EU) 1013/2006 nog van toepassing op het overbrengen van afval. In Grensoverschrijdend transport wordt hier verder op ingegaan. Wanneer het daar specifiek gaat over bepalingen uit de gewijzigde EVOA, is dit aangeduid met ‘nEVOA’. In de overige gevallen staat er enkel ‘EVOA’. Als de oude en nieuwe bepalingen dezelfde zijn maar bijvoorbeeld de artikelen anders genummerd zijn, dan is het artikel uit de gewijzigde EVOA als uitgangspunt genomen en het artikel uit de nog niet gewijzigde EVOA tussen haakjes gezet.

Mate van nuttige toepassing / elke mate van storten of anderszins verwijderen

Wanneer in onderstaande tekst wordt gesproken over ‘de mate van nuttige toepassing’ heeft dat betrekking op de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden. Dit geldt ook voor de zinsnede ‘elke mate van storten of anderszins verwijderen’. Ook dan gaat het over de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden.

Paragraaf 4.2.2 Mate van nuttige toepassing van ‘Grensoverschrijdend transport’ bevat het toetsingskader voor het bepalen wanneer de mate van nuttige toepassing de overbrenging niet rechtvaardigt indien voor een afvalstof de haalbare mate van nuttige toepassing niet is gedefinieerd  in het keten- of afvalplan.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Als in de afvalstoffen die worden overgebracht ZZS voorkomen, kan het nodig zijn om van onderstaande toetsingskader af te wijken. Bijvoorbeeld als er POP’s inzitten waardoor de POP-verordening beperkingen stelt aan het verwerken. Paragraaf13.3 ZZS en overige zorgstoffen van dit plan geeft een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn. In ZZS en overige zorgstoffen staat een overzicht van de wetgeving rond het verwerken van afvalstoffen met ZZS en staan toetsingskaders wanneer een verwerking doelmatig is. Dit kan ook van belang zijn bij het beoordelen van een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport.

Relatie met andere afvalplannen

Voor de deelstromen in dit afvalplan waar voor het verwerken wordt verwezen naar andere afvalplannen, is in deze paragraaf geen toetsingskader voor de overbrenging opgenomen. Dit is het geval voor deelstroom b.

Reikwijdte van het toetsingskader, bezwaargronden en voorwaarden

Onderstaand toetsingskader geldt voor alle deelstromen van zonnepanelen zoals benoemd in de minimumstandaard van dit ketenplan. Waar nodig benoemt het toetsingskader bepaalde deelstromen afzonderlijk, omdat daarvoor afwijkende bepalingen of voorwaarden gelden. Het toetsingskader geldt voor de volgende overbrengingen:

• het overbrengen van afval binnen de Europese Unie, en
• invoer van buiten de Europese Unie en uitvoer naar buiten de Europese Unie, tenzij toetsing aan de EVOA al direct leidt tot bezwaar, zie paragraaf 3.3.1 Verbodsbepalingen in ‘Grensoverschrijdend transport’.

Het toetsingskader geeft aan wanneer een overbrenging niet is toegestaan en of er specifieke bepalingen gelden. In alle overige gevallen is de overbrenging wel toegestaan. In de eerste tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor nuttige toepassing’ (artikel 12 EVOA). In de tweede tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor verwijderen’ (artikel 11 EVOA). Voor het overbrengen voor verwijderen geldt vanaf 21 mei 2026 dat artikel 11 nEVOA van toepassing is. Vanaf deze datum verlenen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming geen toestemming voor een overbrenging voor verwijderen, tenzij aan alle voorwaarden uit artikel 11 lid 1 onder a tot en met h en/of artikel 11 lid 2 nEVOA is voldaan. Zie ook Grensoverschrijdend transport.

Dit deel van het ketenplan geeft toelichting op de toetsingskaders. Ook geeft het aanvullende informatie die van belang kan zijn bij het nemen van besluiten over het verwerken of het grensoverschrijdend transport.

Dit plan heeft betrekking op afgedankte zonnepanelen.

Deze vallen onder de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. In de regeling wordt de volgende definitie voor AEEA gehanteerd: “elektrische of elektronische apparaten die afvalstoffen zijn in de zin van artikel 3, onderdeel 1, van de kaderrichtlijn afvalstoffen daaronder begrepen alle onderdelen, subeenheden en verbruiksmaterialen die deel uitmaken van het apparaat op het moment dat het wordt afgedankt”.

De Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur is gebaseerd op de Richtlijn 2012/19/EU (hierna: de Richtlijn AEEA). In bijlage III van de Richtlijn worden de AEEA ingedeeld in 6 categorieën. Zonnepanelen vallen, afhankelijk van het formaat, onder de categorie 4 of 5. Bij de Richtlijn is een FAQ uitgegeven waarin meer toelichting wordt gegeven bij de Richtlijn. Zo wordt onder andere uitleg gegeven over de verantwoordelijkheden van verwerkers, detaillisten en Nederlandse en buitenlandse producenten en fabrikanten. Zie het Afvalplan Elektr(on)ische apparatuur voor meer informatie over de wetgeving voor AEEA

Afvalstoffen die vergelijkbaar zijn, maar onder andere plannen vallen

Onderstaande afvalstoffen zijn enigszins vergelijkbaar met de afvalstoffen uit dit plan, maar vallen onder andere plannen (niet limitatief):

Euralcodes die een relatie hebben met dit plan (indicatief)

De volgende euralcodes kunnen betrekking hebben op afval dat valt onder de reikwijdte van dit ketenplan: 160213*; 160214; 160215*; 160216; 200135*; 200136.

Deze opsomming is indicatief. Euralcodes kunnen namelijk relevant zijn voor meerdere keten- of afvalplannen. Uitsluitend de Afbakening van paragraaf 9 van dit ketenplan bepaalt wat onder dit plan valt en niet deze opsomming van euralcodes. Zie de Handreiking Eural (pdf, 4.3 MB) om de juiste euralcode voor een afvalstof te bepalen.

Onderstaande twee paragrafen geven toelichting bij paragraaf 10 van dit ketenplan die gaat over het gescheiden houden en mengen van afvalstoffen en over de minimumstandaard.

Voor mengen is in veel gevallen een vergunning nodig (zie de Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB)). De minimumstandaard en de afvalcategorieën uit bijlage II van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) vormen de basis voor de regels voor het gescheiden houden van afvalstoffen. In paragraaf 10.1.2 Vergunnen van mengen is het toetsingskader opgenomen voor het vergunnen van het mengen van zonnepanelen (als onderdeel van AEEA). Wanneer sprake is van ‘mengen’ staat beschreven in paragraaf 4.1 Definitie van mengen in ‘Mengen van afvalstoffen’.

Onderstaand overzicht vat samen wanneer bedrijven of andere doelgroepen een verplichting hebben rond het gescheiden houden van zonnepanelen (als onderdeel van AEEA). Soms is het een directe wettelijke verplichting en soms een afgeleide van het feit dat ‘mengen’ een milieubelastende activiteit is. Wil iemand die een plicht heeft om afvalstoffen gescheiden te houden deze toch samenvoegen, dan is sprake van mengen.

Bij het verwerken van afval vindt vaak ook mengen plaats met ander afval of met niet-afval. Voor het beoordelen van ‘mengen’ zijn de bepalingen en toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen de basis. Daar moet het bevoegd gezag altijd rekening mee houden.

In ‘Mengen van afvalstoffen’ komt een aantal specifieke situaties van mengen aan bod, zoals bijvoorbeeld:

• paragraaf 4.2.2 Mengen van gevaarlijk afval
• paragraaf 4.2.4 Mengen van POP-houdende afvalstoffen en paragraaf 4.2.3 Mengen van afvalstoffen die PBT- of zPzB-stoffen of stoffen van ‘gelijkwaardige zorg’ bevatten

Kijk altijd bij alle toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen of deze op het mengen van AEEA van toepassing zijn.

De essentie van het vergunnen van het mengen van AEEA is dat na het mengen verwerking conform de minimumstandaard mogelijk moet blijven. Dit betekent het volgende:

• Aangezien AEEA moet worden verwerkt op een wijze waarop ten minste wordt voldaan aan het gestelde in artikel 11 van de Regeling AEEA, kan het bevoegd gezag geen vergunning verlenen voor het mengen van AEEA (binnen afvalcategorie 79A en 79B), tussen deze afvalcategorieën of met andere afvalstoffen of niet-afvalstoffen.
• De onderdelen en fracties van AEEA moeten worden verwerkt conform de daarvoor geldende minimumstandaarden die zijn opgenomen in de van toepassing zijnde afvalplannen. Dat betekent dat het bevoegd gezag het mengen van onderdelen en fracties van AEEA (afvalcategorie 80A en 80B) met andere afvalstoffen alleen kan vergunnen als is vastgesteld dat verwerking overeenkomstig de minimumstandaard zal plaatsvinden. Indien geen afvalplan van het CMP van toepassing is, moet vastgesteld worden dat de te mengen afvalstoffen op eenzelfde, hoogwaardige manier verwerkt worden.

Ook staat in het toetsingskader paragraaf 4.1 Definitie van mengen van 'Mengen van afvalstoffen’ het volgende:

• Het gezamenlijk in een opslagvoorziening plaatsen van verschillende types AEEA wordt niet als mengen beschouwd. Het gaat bijvoorbeeld over een container voor AEEA op de milieustraat, een brengvoorziening voor AEEA in een winkelcentrum, maar ook om de opslag van ingeleverde AEEA bij een inzamelaar. Zolang de apparaten in een gezamenlijke opslag worden geplaatst en de intentie is om de AEEA ‘heel’ te houden, is geen sprake van mengen. Een inzamelaar sorteert deze AEEA vervolgens uit om deze te leveren naar specifieke verwerkers per type AEEA.

De onderstaande tabel vat de verwerkingsopties samen die op basis van de minimumstandaard vergund kunnen worden. De paragrafen onder de tabel geven meer uitleg en detail op die verschillende verwerkingsopties en geven ook meer informatie over de minimumstandaard uit paragraaf 10.2.

Voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, waaronder zonnepanelen geldt een uitgebreide producenten­verantwoordelijkheid. In paragraaf 1.2.2 Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) wordt hier meer informatie over gegeven.

Soms is voorbereiden voor hergebruik van zonnepanelen mogelijk en dit voldoet aan de minimumstandaard. Met het voorbereiden voor hergebruik worden controle-, schoonmaak- of reparatiewerkzaamheden bedoeld waardoor producten of componenten van producten die afval zijn geworden zodanig worden verwerkt dat zij zonder verdere voorafgaande verwerking kunnen worden hergebruikt voor het oorspronkelijk doel (als zonnepaneel, om energie op te wekken). Het voorbereiden voor hergebruik omvat onder meer (maar niet uitsluitend) de selectie, visuele inspectie en veiligheids- en functionele beproeving.

De minimumstandaard verwijst voor AEEA, inclusief zonnepanelen, naar de Regeling AEEA als eis waaraan het verwerken moet voldoen. In de regeling zijn minimumpercentages voor nuttige toepassing en specifiek voor voorbereiding voor hergebruik en recycling opgenomen. Dit volgt uit artikel 11 Regeling AEEA, waarbij wordt verwezen naar bijlage V van de Richtlijn AEEA. Deze percentages gelden voor de gehele stroom aan gescheiden ingezameld AEEA maar geven dus ook richting aan de praktijk bij individuele verwerkers.

Verwerkers van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur moeten in het bezit zijn van een geldige conformiteitsverklaring dat wordt verwerkt in overeenstemming met de toepasselijke normen en specificaties van de CENELEC Standard. Zie het kader ‘CENELEC conformiteitsverklaring' in de vorige paragraaf.

Onderdelen en fracties (materialen) die vrijkomen bij het verwerken van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur moeten verwerkt worden volgens de minimumstandaarden van de van toepassing zijnde afvalplannen. Dat kan nuttige toepassing zijn. Indien er geen afvalplannen van toepassing zijn op de desbetreffende onderdelen of fracties moet getoetst worden aan de Afvalhiërarchie van ‘Instrumenten voor sturing’ van het CMP.

Het verbranden als vorm van verwijderen van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur is toegestaan zolang voldaan wordt aan de streefpercentages uit bijlage V, VII en VIII van de Richtlijn AEEA. AEEA moet verwerkt worden volgens de Regeling AEEA. De verwerker van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur moet in het bezit zijn van een geldige conformiteitsverklaring, dat wordt verwerkt in overeenstemming met de toepasselijke normen en specificaties van de CENELEC Standard.

Overige onderdelen en fracties die vrijkomen bij de verwerking van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur moeten verwerkt worden volgens de minimumstandaarden van de van toepassing zijnde afvalplannen. Dat kan verbranden zijn. Indien er geen afvalplannen van toepassing zijn op de desbetreffende onderdelen en fracties moet getoetst worden aan de Afvalhiërarchie van ‘Instrumenten voor sturing’ van het CMP.

Op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa), artikel 1, eerste lid, categorie 45, geldt voor elektrische en elektronische apparatuur bedoeld in de Regeling AEEA een stortverbod. AEEA moet verwerkt worden volgens de Regeling AEEA.

Bij het shredderen van AEEA worden metalen afgescheiden (soms ook andere fracties) en blijft een reststroom ‘overig shredderafval’ over. De reststroom die overblijft moet verwerkt worden volgens de minimumstandaard van het Afvalplan shredderafval.

Van de ZZS in onderstaande tabel is bekend (bron) dat ze in zonnepanelen kunnen voorkomen in concentraties boven de waarde die is opgenomen in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’. Als dat het geval is, moet bij het beoordelen van de vergunbaarheid van een nuttige toepassing van de afvalstof dit toetsingskader betrokken worden.

Regels voor specifieke ZZS

Voor veel zorgstoffen gelden Europese regels. Bevat een afvalstof een stof die onder het Verdrag van Stockholm is aangemerkt als persistente organische verontreinigende stof (persistent organic pollutant, POP), dan moet de verwerking op de eerste plaats voldoen aan de POP-verordening. In geval van recyclen tot materialen die op de markt worden gebracht (als niet-afvalstof), kunnen de POP-verordening, de REACH-verordening en productregelgeving beperkingen inhouden voor de aanwezigheid van een zorgstof. In de tweede kolom van onderstaande tabel is aangegeven of de betreffende ZZS is opgenomen in de POP-verordening of op de kandidaten-, restrictie- of autorisatielijst van REACH. Zie ook paragraaf 3.2.1 Stoffen- en productwetgeving in ‘ZZS en overige zorgstoffen’.

Acceptatie- en verwerkingsbeleid afvalverwerkers

Afvalverwerkers moeten aandacht besteden aan ZZS in de acceptatie- en verwerkings¬procedures (A&V), zie de Leidraad vergunningverlening afvalverwerking (pdf, 853 kB). Bij het aanvragen van een vergunning maken afvalbedrijven en het bevoegd gezag per geval een afweging welke ZZS en andere zorgstoffen relevant zijn in een specifieke situatie. Onderstaand overzicht kan als startpunt worden gebruikt om een indicatie te krijgen welke ZZS aandacht vragen, maar is niet limiterend. ZZS en andere zorgstoffen kunnen al bij lage concentraties relevant zijn voor de wijze waarop afvalstoffen verwerkt kunnen of mogen worden, bijvoorbeeld doordat bij de verwerking emissies naar bodem, water of lucht optreden. Zie ook de webpagina aanpak van zeer zorgwekkende stoffen (IPLO) en de ZZS-navigator van het RIVM.

Afvalstof of niet-afvalstof

ZZS en overige zorgstoffen kunnen ook relevant zijn bij het beoordelen of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. Zie hiervoor de toetsingskaders in Afvalstof of niet-afvalstof.

Overzicht van relevante ZZS

Onderstaande tabel geeft een overzicht (niet-limitatief) van ZZS die boven de waarde die is opgenomen in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’ aanwezig kunnen zijn in zonnepanelen. Het betreft een momentopname van beschikbare kennis. Op enig moment kan nieuwe informatie beschikbaar komen, door nieuwe of betere metingen maar ook doordat het gebruik van zorgstoffen in grondstoffen en producten verandert.

De informatie zoals weergegeven in deze tabel is ook te vinden in de ZZS in afval Zoeker van het RIVM en zal op termijn uit dit ketenplan verdwijnen.

Deze paragraaf geeft toelichting over grensoverschrijdend transport. Eerst wordt ingegaan op de indeling bij overbrenging van afvalstoffen en vervolgens wordt ingegaan op de illegale export.

Indeling bij overbrenging van afvalstoffen

Er zijn verschillende procedures beschreven in de EVOA. De informatieverplichting (artikel 18 nEVOA/ artikel 18 EVOA) geldt voor afvalstoffen die vallen onder artikel 4, lid 4 en 5 nEVOA (artikel 3, leden 2 en 4 EVOA). Voor deze afvalstoffen wordt in de dagelijkse praktijk ook wel de term ‘groene lijst’ gebruikt. De ‘groene lijst’ is uitsluitend in het OESO-besluit gedefinieerd en maakt onderdeel uit van de bijlage III EVOA. De ‘groene-lijst-afvalstoffen’ mogen in veel gevallen worden overgebracht zonder kennisgeving, mits voorzien van de in Bijlage VII van de EVOA genoemde informatie. Het gaat hierbij om afvalstoffen die niet zijn gemengd met andere afvalstoffen en zonder veel belasting voor het milieu elders kunnen worden verwerkt. De kennisgevingsprocedure geldt voor afvalstoffen die vallen onder artikel 4, leden 1, 2 en 3 nEVOA (artikel 3, lid 1 en 3 EVOA). Voor deze afvalstoffen wordt in de dagelijkse praktijk ook wel de term ‘oranje lijst’ gebruikt. De ‘oranje lijst’ is uitsluitend in het OESO-besluit gedefinieerd en maakt onderdeel uit van bijlage IV EVOA.

AEEA (waaronder zonnepanelen) kunnen niet worden ingedeeld als ‘groene lijst’ afvalstof. Op de COP15-vergadering in 2022 hebben de partijen wijzigingen goedgekeurd van de bijlagen II, VIII en IX bij het Verdrag van Bazel. Sinds 1 januari 2025 zijn de Bazelcodes die van toepassing zijn op AEEA gewijzigd. Niet-gevaarlijke AEEA zijn opgenomen in bijlage II met de code Y49 en gevaarlijk AEEA is opgenomen onder een nieuwe code in bijlage VIII: A1181. De codes B1110 en B4030 zijn geschrapt, evenals de code A1180, die wordt vervangen door de nieuwe code A1181. Dit betekent dat sinds 1 januari 2025 de kennisgevingsprocedure van toepassing is op zowel overbrengingen van AEEA dat gevaarlijk afval is en niet-gevaarlijk afval is. Uitzondering hierop zijn overbrengingen binnen de EU. Afval dat ingedeeld kan worden onder de codes GC010 of GC020, mag bij transport binnen de EU tot 1 januari 2027 als ‘groene lijst’ afvalstof overgebracht worden. Zie de website van ILT voor meer informatie.

Illegale export van AEEA

Illegale export van AEEA vormt een ernstig probleem, bijvoorbeeld door bij overbrenging buiten de grenzen van een lidstaat voor te wenden dat er sprake is van tweedehandsapparatuur in plaats van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur. Op grond van bijlage VI van de richtlijn (artikel 11 van de regeling) zijn exporteurs van tweedehands apparatuur verplicht om vooraf te testen of de apparatuur werkt en moeten zij documenten verstrekken over de aard van de overbrengingen. Hiermee moet worden voorkomen dat afval onterecht als tweedehands apparatuur wordt gelabeld en geëxporteerd. Zie paragraaf 8 Afvalstof of niet-afvalstof voor meer informatie over (voorbereiden voor) hergebruik. Inspanningen op het gebied van internationale samenwerking tegen illegale export kunt u lezen op de website van de Europese Commissie.

In onderstaande alinea’s wordt achtereenvolgens ingegaan op terugwinnen van kritieke materialen, BBT-referentiedocumenten (BREF’s) en relevante bronvermeldingen.

Kritieke materialen zijn grondstoffen als metalen en mineralen die van significante economische waarde zijn en waarvoor een verlaagde leveringszekerheid bestaat omdat de EU in hoge mate afhankelijk is van niet-EU landen. In sommige afvalstoffen zitten deze kritieke materialen. Uit bepaalde afvalstoffen kunnen deze materialen worden teruggewonnen of zijn daartoe ontwikkelingen gaande. We spreken dan van ‘potentieel terugwinbare kritieke materialen’.

Zonnepanelen bevatten volgens het rapport ‘Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3’ (TNO, 2023) de volgende potentieel terugwinbare kritieke materialen: antimoon, arseen, gallium, koper en silicium. Voor het terugwinnen hiervan wordt de afvalstof in het rapport als kansrijk beschouwd. In het onderzoek is ook gekeken naar technieken om kritieke materialen terug te winnen en waar deze binnen de EU beschikbaar zijn. Verwerkers van afvalstoffen kunnen dit overzicht gebruiken om keuzes te maken voor het ontwikkelen van de technieken binnen Nederland of er bijvoorbeeld voor kiezen om samen te werken met landen binnen de EU die ervaring hebben met de techniek en/of beschikken over capaciteit voor het terugwinnen van bepaalde materialen.

In paragraaf 3.6 Kritieke materialen en hoogwaardigheid in ‘Vormen van recycling beoordelen’ van het CMP staat meer informatie over kritieke materialen in relatie tot afvalverwerking.

De minimumstandaard voldoet aan de BBT-referentiedocumenten (BREF’s) die zijn opgesteld in het kader van de Richtlijn industriële emissies (RIE) en voorheen in het kader van de in de RIE opgenomen IPPC-richtlijn. In het rapport Inventarisatie BREF CMP (xlsx, 2 MB) is het resultaat van deze toetsing weergegeven.

Voor dit onderdeel van het CMP zijn de volgende documenten gebruikt :

• RoyalHaskoning DHV (2022b). Onderzoek concretisering mate van nuttige toepassing.
• TNO (2023). Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3.
• Iprnormag (2023). Feitenonderzoek Recycletarief - Een onderzoek naar 32 afvalstromen: marktwerking, kosten en opbrengsten en doorwerking naar het CMP.
• SGS Intron (2019). ZZS in afvalstoffen – update 2019.
• RIVM (2024). ZZS in ketenplannen.
• RIVM (2024b). Recycling of solar panels. Comparison of scenarios for a more circular and safe product chain.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Op dit moment zijn er geen intenties om de toetsingskaders voor zonnepanelen te wijzigen.

Momenteel loopt de evaluatie van de Europese Richtlijn voor ‘Waste of Electrical and Electronic Equipment’ (WEEE-Directive = AEEA Richtlijn). Nederland heeft op de consulatie voor de AEEA-Richtlijn gereageerd (bron) en een aantal aandachtspunten ingebracht gericht op de volledige levenscyclus van AEEA. Wat betreft afvalverwerking stelt Nederland onder andere voor om de normen van CENELEC voor het verwerken van AEEA op te nemen in de richtlijn om een veilig niveau van correcte verwerking te waarborgen binnen de EU. Ook zet Nederland in op het voorkomen van verontreiniging van outputfracties, brandgevaar en/of verlies van waardevolle grondstoffen door bepaalde onderdelen en materialen te scheiden voordat ze mechanisch versnipperd worden. In deze laatste wijziging van de richtlijn is vastgelegd dat de Europese Commissie uiterlijk op 31 december 2026 beoordeelt of de richtlijn moet worden herzien. De herziening van de AEEA Richtlijn kan in de toekomst mogelijk leiden tot wijzigingen in dit ketenplan en het Afvalplan elektr(on)ische apparatuur.

Daarnaast loopt een traject voor het aanscherpen van de doelen en het scheppen van duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden om het instrument UPV door te ontwikkelen (bron). De ontwikkelingen rond de UPV voor AEEA kunnen in de toekomst mogelijk leiden tot wijzigingen in dit plan.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.