Bioafval

Dit deel van het plan beschrijft hoe bedrijven en initiatieven bioafval moeten verwerken en wat daarbij de aandachtspunten zijn. Het bevat het toetsingskader voor het bevoegd gezag voor het vergunnen van het verwerken van deze afvalstoffen en het toetsingskader voor het toestaan van grensoverschrijdend transport door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Bevoegde instanties moeten bij het nemen van besluiten rekening houden met het CMP en dus met deze toetsingskaders (artikel 10.14 van de Wet milieubeheer).

De primaire doelgroepen waarvoor dit plan geschreven is, zijn zowel de bedrijven en initiatieven die deze afvalstoffen verwerken of grensoverschrijdend transporteren als het bevoegd gezag dat voor deze activiteiten toestemming moet verlenen. Die toestemming wordt verleend in een omgevingsvergunning voor het verwerken van de afvalstoffen of met een beschikking op een kennisgeving voor grensoverschrijdend transport. Voor de omgevingsvergunning zijn gemeenten en provincies het bevoegd gezag (namens hen vaak een omgevingsdienst). Voor de beschikking op de kennisgeving is dat de minister (namens de minister de ILT).

Omdat dit deel primair geschreven is voor afvalverwerkende bedrijven en initiatieven en het bevoegd gezag, worden specifieke technische en juridische termen gebruikt. Voor het lezen van dit deel is daarom een bepaalde mate van kennis over de afvalwetgeving, het proces van vergunningverlening en de regels voor grensoverschrijdend transport vereist. Voor lezers die niet tot de primaire doelgroep behoren en toch meer informatie over het verwerken van deze afvalstof willen lezen, zijn met name de paragrafen met toelichting interessant (paragraaf 4 en verder).

De bepalingen van dit afvalplan gelden voor de volgende afvalstoffen:

Zie ook paragraaf 4 Toelichting op de afbakening. Onderdeel daarvan is een overzicht van afvalstoffen die lijken op de afvalstoffen van dit afvalplan, maar vallen onder andere afval- of ketenplannen.

Om materialen beschikbaar te houden voor de economie is het van belang om afvalstoffen zo hoogwaardig mogelijk te verwerken. Voor hoogwaardige verwerking of vanuit de zorg voor mens en milieu is het soms nodig om verontreinigingen af te scheiden of afvalstoffen integraal te verwijderen. Voor de gewenste verwerking kan het noodzakelijk zijn om afvalstoffen gescheiden te houden. Onderstaande paragrafen gaan in op de volgende aspecten die van belang zijn het bij het vergunnen van het verwerken van bioafval:

• mengen van afvalstoffen (paragraaf 2.1)
• de minimumstandaard (paragraaf 2.2)

Mengen is in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) aangewezen als een milieubelastende activiteit waarvoor in bepaalde gevallen een vergunning nodig is. Het gaat zowel over het mengen van afvalstoffen onderling als over het mengen met niet-afvalstoffen. Ook bij het samenvoegen binnen één afvalcategorie kan sprake zijn van mengen en kan een vergunningplicht gelden.

De Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB) is een hulpmiddel om na te gaan of voor het mengen een vergunning is vereist.

De afvalcategorieën uit bijlage II van Bal vormen de basis voor het gescheiden houden van afval en voor de vergunningplicht voor het mengen van afvalstoffen. Correct gescheiden houden van afvalstoffen waarborgt een latere (hoogwaardige) verwerking volgens de minimumstandaard. De minimumstandaard is daarom de basis voor de indeling in deze categorieën.

Onderstaande tabel verduidelijkt welke afvalstoffen onder welke afvalcategorie vallen.

De wettelijke regels over hoe deze bedrijven hun afvalstoffen gescheiden moeten houden staan in paragraaf 5.1.1 Gescheiden houden van afvalstoffen.

Het bevoegd gezag toetst een vergunningaanvraag voor het mengen aan Mengen van afvalstoffen en de daarin opgenomen toetsingskaders.

Dit plan bevat voor bioafval geen volgende specifieke bepalingen waarmee het bevoegd gezag in afwijking van de algemene toetsingskaders rekening moet houden.

De Toelichting op mengen van afvalstoffen in paragraaf 5.1.2 geeft aan wat zowel de wetgeving als de toetsingskaders van het CMP concreet betekenen voor het vergunnen van het mengen van bioafval.

Het verwerken van bioafval moet plaatsvinden in overeenstemming met onderstaande minimumstandaard(en). Dit betekent dat het bevoegd gezag ook voor hoogwaardiger vormen van verwerken vergunning kan verlenen, tenzij de minimumstandaard hiervoor specifieke beperkingen bevat.

Het bevoegd gezag kan alleen vergunning verlenen voor het verwerken van de afvalstoffen op een manier die laagwaardiger is dan de minimumstandaard als sprake is van uitzonderingsgevallen, zoals bijvoorbeeld bij calamiteiten of de aanwezigheid van bepaalde ZZS. Zie ook de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

De volgende minimumstandaarden gelden voor het verwerken van bioafval:

Wat bovenstaande minimumstandaard(en) betekenen in relatie tot hoogwaardige verwerking staat beschreven in paragraaf 5.2 Toelichting op de minimumstandaard.

Afvalstoffen met bepaalde ZZS

Het kan zijn dat er ZZS in de afvalstof zitten. Zowel de beschreven wetgeving over, als de toetsingskaders voor Mengen van afvalstoffen en ZZS en overige zorgstoffen kunnen beperkingen stellen aan het verwerken van afvalstoffen met ZZS. Bij het beoordelen of een verwerking kan worden vergund, betrekt het bevoegd gezag ook deze onderwerpen. In paragraaf 5.3 ZZS en overige zorgstoffen staat meer informatie en een overzicht van ZZS die in de afvalstof aanwezig kunnen zijn.

Onderstaand toetsingskader is gebaseerd op Grensoverschrijdend transport. Daarin staat het algemene toetsingskader, de bezwaargronden en de bijbehorende procedures voor het grensoverschrijdend transport (verder: overbrenging) van afvalstoffen vanuit of naar Nederland die de ILT hanteert in het kader van de Europese verordening voor de overbrenging van afvalstoffen (EVOA).

In dit afvalplan is bovenstaande uitgewerkt tot een specifiek toetsingskader voor het beoordelen of het overbrengen van afvalstof is toegestaan. Indien dit specifieke toetsingskader afwijkt van het bepaalde in 'Grensoverschrijdend transport', dan gaat het toetsingskader van dit afvalplan voor.

Op 20 mei 2024 is de gewijzigde Verordening (EU) 2024/1157 in werking getreden. De gewijzigde EVOA (hierna nEVOA) treedt gefaseerd in werking. Tot 20 mei 2026 zijn de bepalingen van Verordening (EU) 1013/2006 nog van toepassing op het overbrengen van afval. In Grensoverschrijdend transport wordt hier verder op ingegaan. Wanneer het daar specifiek gaat over bepalingen uit de gewijzigde EVOA, is dit aangeduid met ‘nEVOA’. In de overige gevallen staat er enkel ‘EVOA’. Als de oude en nieuwe bepalingen dezelfde zijn maar bijvoorbeeld de artikelen anders genummerd zijn, dan is het artikel uit de gewijzigde EVOA als uitgangspunt genomen en het artikel uit de nog niet gewijzigde EVOA tussen haakjes gezet.

Mate van nuttige toepassing / elke mate van storten of anderszins verwijderen

Wanneer in onderstaande tekst wordt gesproken over ‘de mate van nuttige toepassing’ heeft dat betrekking op de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden. Dit geldt ook voor de zinsnede ‘elke mate van storten of anderszins verwijderen’. Ook dan gaat het over de afvalstof nadat niet-materiaaleigen afval is afgescheiden.

Paragraaf 4.2.2 Mate van nuttige toepassing van ‘Grensoverschrijdend transport’ bevat het toetsingskader voor het bepalen wanneer de mate van nuttige toepassing de overbrenging niet rechtvaardigt indien voor een afvalstof de haalbare mate van nuttige toepassing niet is gedefinieerd  in het keten- of afvalplan.

Verordening dierlijke bijproducten

Als sprake is van (de aanwezigheid van) dierlijke bijproducten, dan is voor grensoverschrijdend transport de Verordening dierlijke bijproducten leidend en niet de EVOA. Grensoverschrijdend transport van dierlijke bijproducten die zijn gemengd met ander afval valt wél onder de EVOA als het andere afval gevaarlijk afval is.

Reikwijdte van het toetsingskader, bezwaargronden en voorwaarden

Onderstaand toetsingskader geldt voor alle deelstromen van bioafval zoals benoemd in de minimumstandaard van dit afvalplan. Waar nodig benoemt het toetsingskader bepaalde deelstromen afzonderlijk, omdat daarvoor afwijkende bepalingen of voorwaarden gelden.

Het toetsingskader geldt voor de volgende overbrengingen:

• het overbrengen van afval binnen de Europese Unie, en
• invoer van buiten de Europese Unie en uitvoer naar buiten de Europese Unie, tenzij toetsing aan de EVOA al direct leidt tot bezwaar, zie paragraaf 3.3.1 Verbodsbepalingen in ‘Grensoverschrijdend transport’.

Het toetsingskader geeft aan wanneer een overbrenging niet is toegestaan en of er specifieke bepalingen gelden. In alle overige gevallen is de overbrenging wel toegestaan. In de eerste tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor nuttige toepassing’ (artikel 12 EVOA). In de tweede tabel staan bezwaargronden voor ‘overbrenging voor verwijderen’ (artikel 11 EVOA). Voor het overbrengen voor verwijderen geldt vanaf 21 mei 2026 dat artikel 11 nEVOA van toepassing is. Vanaf deze datum verlenen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming geen toestemming voor een overbrenging voor verwijderen, tenzij aan alle voorwaarden uit artikel 11 lid 1 onder a tot en met h en/of artikel 11 lid 2 nEVOA is voldaan. Zie ook Grensoverschrijdend transport.

Dit deel van het plan geeft toelichting op de toetsingskaders. Ook geeft het aanvullende informatie die van belang kan zijn bij het nemen van besluiten over het verwerken of het grensoverschrijdend transport.

Het gehele plan, en dus ook deze toelichting, gaat over afvalstoffen. Daarom is ook de vraag belangrijk wanneer sprake is van een afvalstof of niet. In paragraaf 6.1 Afvalstof of niet-afvalstof staat hierover specifieke informatie.

Dit plan heeft betrekking op bioafval. De definitie van bioafval in de Wet milieubeheer is overgenomen uit de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen en luidt: biologisch afbreekbaar tuin- en plantsoenafval, levensmiddelenafval en keukenafval afkomstig van huishoudens, kantoren, restaurants, groothandels, kantines, cateringfaciliteiten en winkels en vergelijkbare afvalstoffen van de levensmiddelenindustrie.

Dit afvalplan maakt onderscheid in verschillende groepen bioafval die hieronder worden benoemd en toegelicht met voorbeelden.

Gft-afval van huishoudens en gelijksoortig organisch bedrijfsafval

Bij Gft-afval van huishoudens (groente- fruit- en (fijn) tuinafval) en gelijksoortig organisch bedrijfsafval gaat het om de volgende voorbeelden (niet limitatief):

• Bereide en niet-bereide voedselresten zoals groente- en fruit(resten) en schillen, etensresten (ook botjes en graten), brood, deeg, rijst, pasta, losse thee, koffiedik (ook papieren filter);
• theezakjes en koffiepads
• (gekookt) keukenafval en etensresten (swill of gfe (groente- fruit- en etensresten))
• Onverpakt en uitgepakt voedsel;
• Voedsel dat over de datum is (TGT – te gebruiken tot) of over de THT-datum en niet meer bruikbaar is (ten minste houdbaar tot);
• Strooisel (hooi, stro, zaagsel) van het houden van kleine knaagdieren, inclusief hun poep;
• Bloemen en kamerplanten, fijn tuinafval.

De volledige lijst van wat valt onder deze afbakening staat aan de ‘wel’-kant van de Wel/niet lijst gft.

De ‘Wel/niet lijst voor gft afval’ is samengesteld door verschillende partijen uit de keten. Het is de bedoeling dat deze lijst door alle partijen in het veld, dus burgers, bedrijven, gemeenten, inzamelaars en verwerkers, gebruikt wordt. Alleen zo kan worden geborgd dat gescheiden ingezameld bioafval niet vervuild raakt en er een compost of een andere meststof kan worden geproduceerd die voldoet aan de Meststoffenwet of de Meststoffenverordening. Afvalstoffen op de wel-lijst zijn geschikt om gescheiden in te zamelen en om daarna in gft-installaties tot kwalitatief goede compost te worden verwerkt. Ook de verwerkingsroute via vergisten tot uiteindelijk compost of een andere vorm van recycling van het digestaat is mogelijk. Wanneer deze afvalstoffen afkomstig zijn van huishoudens of bedrijven en als bioafval zijn ingezameld vallen ze onder de reikwijdte van dit afvalplan.

Organisch agrarisch bedrijfsafval en overig organisch bedrijfsafval

Bij Organisch agrarisch bedrijfsafval en overig organisch bedrijfsafval gaat het om organisch afval met daarbij de volgende voorbeelden (niet-limitatief):

• Geoogst, maar niet te verkopen plantaardig voedsel (gebutste tomaten, te kleine courgettes, …) die niet naar de veiling, winkel of levensmiddelenindustrie gaan;
• Bloemen en planten die niet naar veiling gaan;
• Kassenloof;
• Overig onverpakt en uitgepakt organisch afval.

Let op 1: agrarisch groenafval - bv. snoeihout, bermmaaisel of gerooide bomen uit de tuinbouw – vallen hier niet onder. Dit valt onder het Afvalplan groenafval.

Let op 2: wanneer Organisch agrarisch bedrijfsafval en gelijksoortig organisch bedrijfsafval worden samengevoegd (en dus gemengd), kan de mogelijke aanwezigheid van dierlijke bijproducten in het organisch bedrijfsafval effect hebben op de mogelijkheden voor recycling. Met de afvalstof Organisch agrarisch bedrijfsafval wordt namelijk alleen afval van plantaardige oorsprong bedoeld. Andere afvalstoffen die onder bioafval vallen kunnen ook dierlijk bijproducten bevatten.

Organisch afval uit de levensmiddelenindustrie

Bij Organisch afval uit de levensmiddelenindustrie gaat het om de volgende voorbeelden (niet-limitatief):

• Afval van voedselproductie zoals misproductie;
• Over-de-datum producten die de beoogde afnemer nog niet hebben bereikt
• Aardappelschillen, cacaodoppen, …

Verpakt voedsel

Nog verpakt voedsel dat afval is geworden, valt niet onder dit afvalplan. Verpakkingen met een organische inhoud vallen onder een ander afvalplan, afhankelijk van hun herkomst (zie onderstaande tabel), en hoeven formeel niet te worden gescheiden. Verkend kan worden of dit moet worden aangepast. Hoewel dus niet verplicht op dit moment worden in praktijk in veel gevallen verpakking en inhoud wel gescheiden. De verpakkingen vallen dan onder Afvalplan verpakkingen. De vrijgekomen organische inhoud valt vervolgens wel onder dit afvalplan.

Plantaardige en dierlijke oliën en vetten

Bij plantaardige en dierlijke oliën en vetten als afvalstof gaat het om oliën en vetten van de bereiding van voedsel uit zowel de levensmiddelenindustrie als van huishoudens en bedrijven (zoals horeca en bedrijfskantines) die vrijkomen als afvalstof. Hiervoor is in dit afvalplan een aparte minimumstandaard opgenomen omdat deze afvalstof op basis van de Wel/niet lijst gft niet valt onder Gft-afval van huishoudens (groente- fruit- en (fijn) tuinafval) en gelijksoortig organisch bedrijfsafval. Daarnaast geldt voor deze afvalstof een lagere minimumstandaard dan (een vorm van) recycling, namelijk andere nuttige toepassing.

Afvalstoffen die vergelijkbaar zijn, maar onder andere plannen vallen

Onderstaande afvalstoffen zijn enigszins vergelijkbaar met de afvalstoffen uit dit plan, maar vallen onder andere plannen (niet limitatief):

Euralcodes die een relatie hebben met dit plan (indicatief)

De volgende euralcodes kunnen betrekking hebben op afval dat valt onder de reikwijdte van dit afvalplan: 020103; 020203; 020304; 020501; 020601; 020704; 200108, 200125.

Deze opsomming is indicatief. Euralcodes kunnen namelijk relevant zijn voor meerdere keten- of afvalplannen. Uitsluitend de Afbakening van paragraaf 1 van dit afvalplan bepaalt wat onder dit plan valt en niet deze opsomming van euralcodes. Zie de Handreiking Eural (pdf, 4.3 MB) om de juiste euralcode voor een afvalstof te bepalen.

Onderstaande twee paragrafen geven toelichting bij paragraaf 2 van dit afvalplan die gaat over het gescheiden houden en mengen van afvalstoffen en over de minimumstandaard.

Voor mengen is in veel gevallen een vergunning nodig (zie de Beslisboom vergunningplicht mengen (pdf, 1.3 MB)). De minimumstandaard en de afvalcategorieën uit bijlage II van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) vormen de basis voor de regels voor het gescheiden houden van afvalstoffen. In paragraaf 2.1.2 Vergunnen van mengen is het toetsingskader opgenomen voor het vergunnen van het mengen van bioafval. Wanneer sprake is van ‘mengen’ staat beschreven in paragraaf 4.1 Definitie van mengen in ‘Mengen van afvalstoffen’.

Onderstaand overzicht vat samen wanneer bedrijven of andere doelgroepen een verplichting hebben rond het gescheiden houden van bioafval. Soms is het een directe wettelijke verplichting en soms een afgeleide van het feit dat ‘mengen’ een milieubelastende activiteit is. Wil iemand die een plicht heeft om afvalstoffen gescheiden te houden deze toch samenvoegen, dan is sprake van mengen.

Bij het verwerken van afval vindt vaak ook mengen plaats met ander afval of met niet-afval. Voor het beoordelen van ‘mengen’ zijn de bepalingen en toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen de basis. Daar moet het bevoegd gezag altijd rekening mee houden.

In ‘Mengen van afvalstoffen’ komt een aantal specifieke situaties van mengen aan bod, zoals bijvoorbeeld:

• paragraaf 4.2.7 Mengen en meststoffen

Kijk altijd bij alle toetsingskaders van Mengen van afvalstoffen of deze op het mengen van bioafval van toepassing zijn.

De essentie van het vergunnen van het mengen van bioafval is dat na het mengen verwerking conform de minimumstandaard mogelijk moet blijven. Voor het mengen van bioafval binnen afvalcategorie 13 of het mengen van bioafval met groenafval (afvalcategorie 12) is het mengen afhankelijk van de verwerkingswijze ter plekke of later in de keten. Het bevoegd gezag kan vergunning verlenen voor het mengen van bioafval, waarbij de volgende eisen gelden:

• Als sprake is van verwerking door vergisting waarbij het ontstane digestaat een bestanddeel kan vormen van een EU-bemestingsproduct dan moet het mengen en alle te mengen afvalstoffen voldoen aan de Meststoffenverordening.
• Als sprake is van vergisting tot meststof (digestaat) die mag worden verhandeld, moeten alle te mengen afvalstoffen zijn vermeld op de bijlage Aa van de Uitvoeringsregeling meststoffenwet.
• Bij composteren, al dan niet na vergisten, mogen alleen bepaalde organische afvalstoffen worden gemengd. Daarbij moet het bevoegd gezag het toetsingskader paragraaf 4.2.7 Mengen en meststoffen van 'Mengen van afvalstoffen' bij de beoordeling gebruiken;
• Als sprake is van het verwerken van bioafval waarin dierlijke bijproducten voorkomen, zoals etensresten en gft, moet de verwerker een NVWA-erkenning aanvragen. Ook worden eisen gesteld aan de verwerkingstechnieken. De eisen zijn opgenomen in de Verordening dierlijke bijproducten en de Uitvoeringsverordening dierlijke bijproducten.
• Als sprake is van bioafval als (grondstoffen voor) diervoeder, moet voldaan zijn aan de diervoederwet- en regelgeving.
• Voor het mengen van bioafval en andere afvalstoffen (binnen afvalcategorie 112B) kan het bevoegd gezag conform paragraaf 4.2.1 van Mengen van afvalstoffen in de volgende gevallen vergunning verlenen:
  • Voor het mengen van organisch afval uit de levensmiddelenindustrie ten behoeve van verbranden als het bedrijf voorafgaand aan het mengen heeft aangetoond dat recycling van het organisch afval, gezien de aard of samenstelling, technisch niet mogelijk is of dat de recyclingroute zo duur is dat de kosten voor afgifte van deze partijen aan de poort van de verwerker door de ontdoener, meer zouden bedragen dan €265,-/ton.
  • Voor het mengen ten behoeve van verbranden van organisch agrarisch bedrijfsafval afkomstig van teelt waarbij biociden en/of gewasbeschermingsmiddelen zijn gebruikt waarvan bekend is dat die kunnen leiden tot een risico voor de menselijke gezondheid of het milieu en andere afvalstoffen.
  • Voor het mengen van plantaardige en dierlijke oliën en vetten afkomstig van levensmiddelenindustrie uitsluitend als deze afvalstoffen na mengen nog steeds geschikt zijn om te worden verwerkt door nuttige toepassing, waaronder energieterugwinning.

De onderstaande tabel vat de verwerkingsopties samen die op basis van de minimumstandaard vergund kunnen worden. De paragrafen onder de tabel geven meer uitleg en detail op die verschillende verwerkingsopties en geven ook meer informatie over de minimumstandaard uit paragraaf 2.

Voorbereiden voor hergebruik is als gevolg van de aard van bioafval geen optie.

Voor alle bioafval is de minimumstandaard in beginsel recycling. Onderstaande paragrafen gaan hier uitgebreid op in.

Na een algemeen deel over de rol en het belang van recycling van bioafval in de circulaire economie, volgt meer toelichting over achtereenvolgens: inzet als meststof, dierlijke bijproducten, kleinschalige verwerking, gebruik als diervoeder en tot slot voedselrestvermalers.

Het verwerken van bioafval is altijd een milieubelastende activiteit en ook altijd vergunningplichtig.

Bioafval is een organische reststroom van levende organismen en bevat veel waardevolle componenten, zoals organische stof (CHO-deel: koolhydraten, vetten en eiwitten), vezels, en nutriënten (zoals NPK). Dit zijn allemaal waardevolle stoffen die we in een circulaire economie willen behouden. Dat kan via recycling als biogrondstof voor meststoffen, diervoeders, geneesmiddelen, plastics, grondstoffen voor de industrie zoals bindmiddelen of kleurstoffen, etc. Het aantal toepassingen en mogelijkheden zal in de toekomst naar verwachting alleen maar groter worden. Mede in het kader van de ‘biobased economy’ worden andere recyclingopties in de toekomst mogelijk haalbaar. Zo zijn er bijvoorbeeld ontwikkelingen die zich richten op het terugwinnen van o.a. vezels en vetzuren uit bioafval. Dit wordt met het oog op de doelstellingen uit het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) ook steeds belangrijker.

Bioafval kan hiermee een belangrijke bijdrage leveren in het aanbod aan biogrondstoffen als hernieuwbare grondstoffen in de overgang naar een meer circulaire economie. Omdat duurzame biogrondstoffen beperkt beschikbaar zijn, moeten deze zo hoogwaardig mogelijk worden ingezet, zoals omschreven in het Duurzaamheidskader voor biogrondstoffen (bron).

Bij het recyclen van bioafval van puur plantaardige oorsprong komt minder wet- en regelgeving kijken dan bij het recyclen van bioafval met restanten van dierlijke oorsprong. Bij een dierlijke oorsprong moet namelijk ook rekening worden gehouden met de Verordening dierlijke bijproducten om verspreiding van ziekten en risico’s voor het milieu tegen te gaan. Zo wordt voorkomen dat dierlijke bijproducten die besmet kunnen zijn met ziekteverwekkers in contact komen met menselijke voedsel of in het milieu terechtkomen.

Overigens kan hygiënisering van plantaardige stromen ook nodig zijn om de verspreiding van onkruidzaden en plantpathogenen te voorkomen.

Bij biotische grondstoffen wordt vaak de term cascadering gebruikt wanneer sprake is van meerdere vormen van verwerking. De algemeen gebruikte definitie voor cascadering is ‘het zo optimaal mogelijk inzetten van een materiaal in zo hoogwaardig mogelijke toepassingen’. Het doel van cascadering is kortgezegd het efficiënt en effectief gebruik van biomassa. Cascadering is dan ook te zien als een nadere uitwerking van delen van de afvalhiërarchie, specifiek voor biotische stromen.

Een belangrijke vorm van recyclen is het produceren van compost of een andere meststof uit bioafval. In Europees verband is vastgelegd dat bodemverontreiniging voorkomen moet worden. Dit uitgangpunt is ook gehanteerd bij het formuleren van kwaliteitseisen en doseringsnormen voor compost. De  definitie en kwaliteitseisen voor compost zijn opgenomen in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Generieke en specifieke regels voor gebruik van meststoffen zijn verwoord in de Uitvoeringsregeling meststoffenwet en in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).

Met de herziening en het ingaan van de Europese Meststoffenverordening in 2022 bestaat de mogelijkheid om digestaat als bemestingsproduct toe te passen, mits deze aan bepaalde eisen voldoet. Door van afvalstoffen een meststof te maken is sprake van recycling.

Zie voor meer toelichting over het gebruiken van afvalstoffen als meststof de pagina's Nieuwe mestproducten ontwikkelen en  Afval- en reststoffen als mest gebruiken op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.

Dierlijke bijproducten (bron) zijn producten van dierlijke oorsprong die niet voor menselijke consumptie worden gebruikt. Keukenafval en etensresten uit huishoudens, grootkeukens en horecagelegenheden vallen hier ook onder.

De Verordening dierlijke bijproducten is leidend ten opzichte van de Wet milieubeheer (Wm), tenzij sprake is van verbranden, storten, composteren of vergisten van dierlijk afval. In dat geval zijn zowel de Verordening dierlijke bijproducten als de Wet milieubeheer van toepassing.

Keukenafval en etensresten (swill) worden onder de Europese Verordening dierlijke bijproducten aangemerkt als categorie 3-materiaal. Zie voor meer informatie: Categorie 3-materiaal | Dierlijke bijproducten | NVWA. Het verschil in de minimumstandaard tussen Gft-afval van huishoudens (groente- fruit- en (fijn) tuinafval) en gelijksoortig organisch bedrijfsafval en Organisch agrarisch bedrijfsafval en overig organisch bedrijfsafval in dit afvalplan bioafval zit onder andere in de (grote kans op de) aanwezigheid van dierlijke bijproducten in de eerstgenoemde afvalstof, zoals omschreven in de Verordening dierlijke bijproducten. Zo bevat keukenafval naast groente- en fruitafval ook vaak ander keukenafval zoals eierschalen, etensresten en vleesresten. Daarom moet dit afval op een speciale manier worden behandeld, zodat eventueel aanwezige ziektekiemen in vooral de delen van dierlijke afkomst worden vernietigd.

Wanneer afvalstoffen worden samengevoegd kan de aanwezigheid van dierlijke bijproducten effect hebben op de mogelijkheden van verwerken. Met de afvalstof Organisch agrarisch bedrijfsafval wordt alleen afval van plantaardige oorsprong bedoeld. Andere afvalstoffen die onder bioafval vallen kunnen ook dierlijk bijproducten bevatten.

De notitie Afbakening Kaderrichtlijn afval/Verordening dierlijke bijproducten (pdf, 227 kB) (ODNR 2017) geeft nuttige informatie over de relatie tussen deze twee verordeningen en wat dit voor het verwerken van dierlijk afval betekent.

Deze paragraaf beschrijft wat de minimumstandaard (en andere wet- en regelgeving) betekent voor initiatieven van kleinschalige verwerking van bioafval. Het gaat dan vooral om Gft-afval van huishoudens (groente- fruit- en (fijn) tuinafval) en gelijksoortig organisch bedrijfsafval.

Apparaten voor het op kleine schaal verwerken van bioafval worden steeds vaker toegepast. Bijvoorbeeld bij grotere bedrijven, zorginstellingen, maar ook in woonwijken. In 2024 heeft bureau LeAF in opdracht van RWS (Rijkswaterstaat) in samenwerking met het Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de NVWA en RVO (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland), de veelgestelde vragen en antwoorden rond kleinschalig verwerken op een rij gezet. In het document zijn de relevante wet-en regelgeving, de veelgestelde vragen en antwoorden, en factsheets over populaire verwerkingsmethoden -waaronder fermenteren (via Bokashi) en wormencomposteren, als ook (zogenaamde) composteermachines- beschreven. Zie Veelgestelde vragen en antwoorden rond kleinschalig verwerken van gft/gfe/swill.

Het proces waarbij keukenafval en etensresten eerst worden gecomposteerd waarbij wordt voldaan aan specifieke eisen (bron) en daarna wordt gestabiliseerd door wormen wordt gezien als composteren. De uitwerpselen van de compostwormen worden door LVVN aangemerkt als dierlijke mest, op basis van de status van de wormen als productiedier. Het materiaal mag daarom alleen volgens de regels voor dierlijke mest gebruikt worden, er zijn geen aanvullende behandelstappen vereist.

Bij de (kleinschalige) verwerking van bioafval zijn, afhankelijk van de specifieke verwerkingsmethode, verschillende wettelijke kaders van toepassing.

Wanneer bioafval wordt ingezet als (grondstof voor) diervoeder moet het voldoen aan de wettelijke normen voor diervoeder. Voedermiddelen moeten opgenomen zijn in de bijlage van Verordening 68/2013/EU, ook bekend als de Catalogus (DEEL C 'Lijst van voedermiddelen'). Zie voor meer informatie over diervoeder: Wettelijke normen diervoeders en Voedermiddelen | College ter Beoordeling van Geneesmiddelen.

Zie voor plantaardige productieresiduen afkomstig van de levensmiddelenindustrie de Handreiking plantaardige productieresiduen met toepassing diervoerder.

Deze paragraaf beschrijft hoe bij voedselrestvermalers aan de minimumstandaard kan worden voldaan.

Op het gebied van gescheiden inzameling van voedselresten en ander gft-afval is nog veel winst te behalen, zeker in de hoogbouw. Een van de opties om in de hoogbouw mogelijk een hogere inzamelrespons te behalen is het gebruik van voedselrestvermalers in de keuken. Het is daarbij zaak dat er geen lozing van de vermalen voedselresten op het riool plaatsvindt (zie ook de tekst over lozing hieronder), maar dat afvoer en verwerking plaatsvindt volgens de minimumstandaard.

Uit een uitgevoerde LCA-studie (bron) blijkt dat brongescheiden inzameling gevolgd door vergisten en composteren milieuhygiënisch de meest optimale wijze van afvalbeheer is. Afvoer via een ongescheiden rioolstelsel en verwerking in RWZI levert de minst gunstige resultaten op. De uitkomsten van de LCA-studie geven tot op heden geen aanleiding om het huidige beleid rond de afvoer en verwerking van voedselresten aan te passen.

Met het ingaan van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is het Activiteitenbesluit milieubeheer vervallen. Dit stelde in artikel 3.131 dat afvalwater dat afvalstoffen bevat, die door versnijdende of vermalende apparatuur zijn versneden of vermalen, niet mag worden geloosd. Onder de Omgevingswet is dit verbod via de zogenaamde bruidsschat automatisch onderdeel van de gemeentelijke omgevingsplannen geworden, maar hebben gemeenten de komende jaren de mogelijkheid om dit te heroverwegen. Omdat op dit gebied initiatieven zijn en pilots worden uitgevoerd, worden gemeenten aangeraden tijdig in hun omgevingsplan regels rond voedselrestvermalers op te nemen. Hierbij moeten gemeenten rekening houden met wat in dit afvalplan bioafval is opgenomen over voedselrestvermalers en dit in hun omgevingsplan borgen. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen huishoudens en bedrijfsmatig gebruik van vermalers. De minimumstandaard voor bioafval van huishoudens en vergelijkbaar bioafval van bedrijven is opwerken tot een toepasbare meststof of bodemverbeteraar. Combinatie met winnen van groene energie is hierbij aanvullend, maar mag niet in de plaats komen van deze hoofddoelstelling. Dit betekent dat het toestaan van het gebruik van voedselrestvermalers t.b.v. het verwerken van keukenafval in strijd is met een doelmatig afvalbeheer (en dus in strijd is met het CMP) wanneer dit is gekoppeld aan afvoer via een ongescheiden rioolstelsel en verwerking in RWZI. Inzet van voedselrestvermalers is alleen doelmatig wanneer cumulatief;

• afvoer van het maalsel plaatsvindt via een stelsel gescheiden van ander afval(water), en
• het afgevoerde maalsel separaat van ander afval(water) wordt afgevoerd naar een verwerker, en
• deze verwerker het verwerkt tot een toepasbare meststof of bodemverbeteraar, en
• deze verwerking zeker is en langjarig contractueel is vastgelegd alvorens de toestemming tot plaatsen wordt gegeven (dit laatste om te voorkomen dat na aanleg blijkt dat doelmatige afvoer niet goed is geregeld en de vermalers toch kunnen worden gebruikt en het maalsel alsnog op het riool komt).

Voor bioafval dat op basis van de minimumstandaard verbrand mag worden, zijn ook vormen van andere nuttige toepassing toegestaan. Dit geldt voor:

• Organisch agrarisch bedrijfsafval afkomstig van teelt waarbij biociden en/of gewasbeschermingsmiddelen zijn gebruikt waarvan bekend is dat die kunnen leiden tot een risico voor de menselijke gezondheid of het milieu;
• Organisch afval uit de levensmiddelenindustrie waarvoor recycling, gezien de aard of samenstelling, technisch niet mogelijk is of te duur (kosten voor afgifte aan de poort van de verwerker door de ontdoener bedragen meer dan €265,-/ton). Welke kosten bij de berekening daarin meegenomen mogen worden staat beschreven in paragraaf 2.4.1 van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

Paragraaf 2.4.1 ‘De minimumstandaard kent uitzonderingsbepalingen’ van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB) beschrijft de wijze waarop een bedrijf dit moet aantonen. Welke kosten bij de berekening van het bedrag van € 265,- meegenomen mogen worden, staat beschreven in paragraaf 5.3.2 Wat valt binnen het grensbedrag € 265,-? van 'Gebruik van het kostencriterium’. Als deze afvalstoffen om dezelfde reden voor een andere wijze van verwerken worden overgebracht (van of naar Nederland) moet het kennisgevingsdossier de informatie bevatten die staat beschreven in paragraaf 5.4 Export en de grenswaarde van €265,- per ton van ‘Gebruik van het kostencriterium’.

Verwerkers nemen in het acceptatiebeleid op dat ze dit bioafval alleen accepteren als is aangetoond dat de afvalstoffen niet voor recycling geschikt zijn of, dat recyclen duurder is dan € 265,-/ton. In het acceptatiebeleid moet zijn aangegeven hoe dit door bedrijven moet worden aangetoond en hoe de AVI dit administreert. Daarbij baseert de AVI zich op de tekst van paragraaf 2.4.1 van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

Voor de afvalstof Plantaardige en dierlijke oliën en vetten geldt een aparte minimumstandaard. Het gaat hierbij om plantaardige en dierlijke oliën en vetten die als afval vrij komen bij de bereiding van voedsel bij huishoudens, bedrijven en in de levensmiddelenindustrie.

Op de Wel/niet lijst gft staat ‘frituurvet en olie’ aan de ‘niet’-kant wat betekent dat het buiten de afbakening van dit afvalplan zou vallen als het om Gft-afval van huishoudens (groente- fruit- en (fijn) tuinafval) en gelijksoortig organisch bedrijfsafval gaat. Daarnaast komen plantaardige en dierlijke oliën en vetten als Organisch afval uit de levensmiddelenindustrie vrij.

Om duidelijkheid te bieden wat betreft de afbakening en de minimumstandaard van deze afvalstof met specifieke eigenschappen is in de tabel in paragraaf 2.2 Minimumstandaard deelstroom f opgenomen.

Voor Organisch agrarisch bedrijfsafval is bij de minimumstandaard een uitwijkmogelijkheid opgenomen indien er in de afvalstoffen biociden en/of gewasbeschermingsmiddelen zijn toegepast die een risico bij recyclen kunnen vormen voor de menselijke gezondheid en het milieu. Deze uitwijkmogelijkheid maakt het mogelijk om in de betreffende situaties het verbranden van dit bioafval te vergunnen.

In de toekomst wordt onderzocht of het noodzakelijk is bepaalde verwerkingstechnieken voor deze afvalstoffen te verplichten om zo voldoende zekerheid te bieden dat de risico’s voor de menselijke gezondheid of het milieu worden weggenomen. Zo nodig wordt de minimumstandaard bij een volgende herziening van het CMP aangepast.

Verbrandingsinstallaties nemen in het acceptatiebeleid op dat ze dit bioafval alleen accepteren als is aangetoond dat het bioafval dergelijke stoffen bevat. In het acceptatiebeleid moet zijn aangegeven hoe dit door bedrijven moet worden aangetoond en hoe de AVI dit administreert.

Ook voor Organisch afval uit de levensmiddelenindustrie is bij de minimumstandaard een uitwijkmogelijkheid naar verbranden opgenomen voor het geval dat recycling, gezien de aard of samenstelling, technisch niet mogelijk is of te duur (kosten voor afgifte aan de poort van de verwerker door de ontdoener bedragen meer dan €265,-/ton). Welke kosten bij de berekening daarin meegenomen mogen worden staat beschreven in paragraaf 2.4.1 van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

Paragraaf 2.4.1 ‘De minimumstandaard kent uitzonderingsbepalingen’ van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB) beschrijft de wijze waarop een bedrijf moet aantonen dat het bioafval niet gerecycled kan worden of, dat het recyclen ervan te duur is. Als deze afvalstoffen daarom voor verbranden worden overgebracht (van of naar Nederland) moet het kennisgevingsdossier de informatie bevatten die staat beschreven in paragraaf 2.4.1 van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

Verbrandingsinstallaties nemen in het acceptatiebeleid op dat ze dit bioafval alleen accepteren als is aangetoond dat de afvalstoffen niet voor recycling geschikt zijn of, dat recyclen duurder is dan € 265,-/ton. In het acceptatiebeleid moet zijn aangegeven hoe dit door bedrijven moet worden aangetoond en hoe de AVI dit administreert. Daarbij baseert de AVI zich op de tekst van paragraaf 2.4.1 van de Leidraad gebruik minimumstandaard (pdf, 1.3 MB).

Voor bioafval geldt een stortverbod (categorie 18) op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen. Dit geldt ook voor de organische fractie van het bewerken van gemengd huishoudelijk afval (categorie 15b) en voor residuen van de verwerking van gft-afval (categorie 20).

Voor bioafval, gft van huishoudens en bedrijven is het op basis van huidige inzichten onwaarschijnlijk dat ZZS aanwezig zijn boven de waarde in paragraaf 4.2 Nuttige toepassing van afvalstoffen met ZZS in ‘ZZS en overige zorgstoffen’.

Dit betreft een momentopname van beschikbare kennis. Op enig moment kan nieuwe informatie beschikbaar komen, door nieuwe of betere metingen maar ook doordat het gebruik van zorgstoffen in grondstoffen en producten verandert.

In onderstaande alinea’s wordt achtereenvolgens ingegaan op de beoordeling afvalstof of niet afvalstof, voedselverspilling, kritieke materialen, BREF en relevante bronvermeldingen.

In een circulaire economie gaan zo min mogelijk materialen verloren. Voor steeds meer residuen, gebruikte producten of afvalstoffen wordt een veilige, zinvolle en zo hoogwaardig mogelijke toepassing gezocht. Daarbij wordt steeds vaker de vraag gesteld of een materiaal een afvalstof is, of nog moet blijven. Voor het werken met afvalstoffen gelden namelijk specifieke regels en vaak is ook een specifieke vergunning vereist in verband met de veiligheid voor mens en milieu. Bovendien mag niet zomaar elk bedrijf met afvalstoffen werken en ook bij (grensoverschrijdend) transport is de status van belang.

Het begrip ‘afvalstof’ moet ruim worden uitgelegd. In beginsel kan elke stof of elk voorwerp een afvalstof zijn, wanneer de houder zich daarvan ontdoet, wil of moet ontdoen. Meer informatie over het zelf maken van deze beoordeling, is te vinden in Afvalstof of niet-afvalstof van het CMP en de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof.

Deze informatie kunt u gebruiken bij een (zelf)beoordeling in een specifiek geval of specifieke toepassing. Op dit moment is het voor de materialen zoals genoemd in dit afvalplan niet mogelijk om in het algemeen, aanvullend op de handreiking, aandachtspunten te formuleren voor de beoordeling afvalstof of niet-afvalstof. Mocht die generieke informatie op termijn wel beschikbaar zijn, dan zal die worden meegenomen in de actualisatie van dit afvalplan.

Er speelt veel rond de verduurzaming van het voedselsysteem, van boer tot bord en alle schakels daartussen. Het tegengaan van voedselverspilling is een belangrijk onderdeel van de transitie naar een duurzamer en een houdbaar voedselsysteem. Voedselverspilling leidt namelijk tot onnodige kosten voor ons milieu en portemonnee en het verlies van waardevolle grondstoffen. Het verminderen van voedselverspilling is één van de belangrijkste aangrijpingspunten om de effecten van voedselproductie op de leefomgeving te verminderen (bron).

Daarom heeft de Nederlandse overheid zich, samen met de andere EU lidstaten, gecommitteerd aan Sustainable Development Goal 12.3 van de VN: de voedselverspilling halveren over de gehele voedselketen ten opzichte van 2015.

In het kader van de herziene Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen (Richtlijn 2008/98/EG) worden bovendien wettelijk bindende reductiedoelen voor voedselverspilling ingevoerd. Deze verplichten lidstaten om uiterlijk in 2030 de voedselverspilling bij huishoudens en detailhandel met ten minste 30% en bij de verwerkings- en productiesector met ten minste 10% te verminderen ten opzichte van 2020 (of eerder). Deze doelen versterken de Europese inzet en bieden een kader voor monitoring, rapportage en beleidsmaatregelen rondom het tegengaan van voedselverspilling.

In aansluiting hierop wordt de komende periode gewerkt aan de uitwerking van deze reductiedoelen in het onderdeel Voedselverspilling van het afvalpreventieprogramma binnen het Circulair Materialenplan. Daarbij zullen relevante maatschappelijke en ketenpartijen worden betrokken, zodat beleid en uitvoering aansluiten bij de praktijk.

Kritieke materialen zijn grondstoffen als metalen en mineralen die van significante economische waarde zijn en waarvoor een verlaagde leveringszekerheid bestaat omdat de EU in hoge mate afhankelijk is van niet-EU landen. In sommige afvalstoffen zitten deze kritieke materialen. Uit bepaalde afvalstoffen kunnen deze materialen worden teruggewonnen of zijn daartoe ontwikkelingen gaande. We spreken dan van ‘potentieel terugwinbare kritieke materialen’.

Bioafval bevat naar verwachting geen potentieel terugwinbare kritieke materialen. Deze afvalstof wordt in het rapport Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3 (TNO, 2023) niet genoemd als kansrijke afvalstof hiervoor.

In paragraaf 3.6 Kritieke materialen en hoogwaardigheid van ‘Vormen van recycling beoordelen’ van het CMP staat meer informatie over kritieke materialen in relatie tot afvalverwerking.

De minimumstandaard voldoet aan de BBT-referentiedocumenten (BREF’s) die zijn opgesteld in het kader van de Richtlijn industriële emissies (RIE) en voorheen in het kader van de in de RIE opgenomen IPPC-richtlijn. In het rapport Inventarisatie BREF CMP (xlsx, 2 MB) is het resultaat van deze toetsing weergegeven.

Voor dit onderdeel van het CMP zijn de volgende documenten gebruikt :

• RoyalHaskoning DHV (2022a). Concretiseren omstandigheden die recycling als minimumstandaard verhinderen.
• RoyalHaskoning DHV (2022b). Onderzoek concretisering mate van nuttige toepassing.
• LeAF (2020). Kleinschalige verwerkingsmethoden voor gft en swill.
• LeAF (2023). Kleinschalige vergisting en aerobe verwerking in water van keukenafval – procesbeschrijvingen en inzichten m.b.t. circulariteit binnen het huidige wettelijke kader.
• Omgevingsdienst Regio Nijmengen (2017). Afbakening Kaderrichtlijn afval/Verordening dierlijke bijproducten.
• TNO (2023). Terugwinpotentieel secundaire kritieke grondstoffen op basis van afvalplannen in het LAP3.
• SGS Intron (2019). ZZS in afvalstoffen – update 2019.
• Afvalpreventieprogramma Nederland
• PBL (2019). Dagelijkse kost. Hoe overheden, bedrijven en consumenten kunnen bijdragen aan een duurzaam voedselsysteem, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Het beleid en de kennis over circulaire economie is in ontwikkeling. Nieuwe beleidsintenties, wijzigingen van bestaand beleid of wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen allemaal leiden tot aanpassingen van het CMP. Het CMP wordt daarom regelmatig geactualiseerd.

Voor het aanpassen van de minimumstandaard, naar een omschrijving die ook andere vormen van recycling toestaat, is een goede onderbouwing nodig. Daarbij kunnen dan andere vormen van recycling vergeleken worden met de huidige minimumstandaard. Onderzoek wordt gestart om op termijn een dergelijke onderbouwing te ontwikkelen.

Nog verpakt voedsel dat afval is geworden, valt niet onder dit afvalplan. Verpakkingen met een organische inhoud vallen onder een ander afvalplan, afhankelijk van hun herkomst, en hoeven formeel niet te worden gescheiden. Verkend kan worden of dit moet worden aangepast.

Momenteel bestaan de Nederlandse en EU meststoffenwetgeving naast elkaar. Het ministerie van LVVN gaat over de meststoffenregelgeving, het CMP is daarin volgend. Indien deze wetgevingen worden geharmoniseerd, zullen de CMP-teksten daarop worden aangepast.

Meer informatie over de ontwikkeling van het CMP en hoe stakeholders daarbij worden betrokken leest u in Wat is het CMP.